Соблюдение прав человека: наша общая ответственность

Опубликовано: 25 Mar 2015

После встреч в Интерлакене, Измире и Брайтоне государства Совета Европы вновь встретятся на этой неделе в Брюсселе для обсуждения дальнейших реформ европейской системы защиты прав человека.  Приняв председательство в Комитете министров Совета Европы, правительство Бельгии решило сосредоточить внимание на исполнении решений Европейского Суда по правам человека.

Следует приветствовать подобное внимание этой проблеме, т.к. она по-прежнему представляет собой очевидную ахиллесову пяту системы защиты прав человека. В своем прошлогоднем докладе Brighton Declaration and Beyond Комитет ПАСЕ по правовым вопросам похвалил Суд за «выдающийся вклад» в защиту прав человека в Европе.  Однако далее Комитет выразил сожаление в связи с реакцией государств на решения Суда, отметив, что «преобладающие проблемы, стоящие перед Судом, в первую очередь большое число повторяющихся жалоб, а также неустраненные серьезные нарушения прав человека обнаруживают несоблюдение некоторыми Высокими договаривающимися сторонами своих обязательств по Конвенции».

Статистические данные показывают, насколько серьезна эта ситуация. К концу 2013 г. на рассмотрении Комитета министров (органа, облеченного в соответствии с Конвенцией полномочиями по надзору за исполнением решений Суда) находилось более 11 тыс. неразрешенных дел. В последнем годовом докладе Комитета министров об исполнении решений также признается, что доля неразрешенных дел, связанных с системными или структурными проблемами, повысилась – в декабре 2013 г. оставались неисполненными чуть менее 1,5 тыс. таких «ведущих дел». Эти дела связаны с такими повсеместно распространенными проблемами, как плохие условия содержания в тюрьмах, нарушения при реституции имущества, неисполнение решений национальных судов и чрезмерная длительность судебного разбирательства, избыточное применение силы государственными органами безопасности и системные недостатки в функционировании судебной системы.

Очевидно, что в ряде европейских государств имеются явные структурные недостатки, однако ни одно из них не может быть освобождено от обвинений в неадекватном или слишком медленном исполнении решений. Например, применительно к Великобритании можно указать на ряд широко известных случаев неисполнения решений.  В недавнем докладе Совместного комитета по правам человека признается, что в целом Великобритания очень хорошо исполняет решения, однако с прискорбием отмечается семилетняя задержка в исполнении решения по делу Марпера о хранении биометрических данных в Северной Ирландии.  В докладе СКПЧ также рассматриваются дела «группы Маккерра», связанные с расследованием случаев применения смертоносной силы в Северной Ирландии в 1980-90-х годах. Как отмечает СКПЧ, несмотря на то, что Комитет министров прекратил надзор по ряду вопросов, связанных с этими делами, по-прежнему остаются нерешенными некоторые проблемы, в частности дефекты следствия и особенно отсутствие независимости у полицейских следователей. СКПЧ отмечает, что неполная реализация этих решений привела к подаче дополнительных жалоб и последующим решениям Суда против Великобритании, в которых устанавливаются новые нарушения Конвенции. СКПЧ также ясно высказывается о последствиях более общего характера, которые может повлечь за собой упорный отказ Великобритании разрешить вопрос о праве голосования для заключенных:

Продолжающийся отказ правительства Великобритании внести изменения в законодательство в ответ на решение по делу Херста подрывает его авторитет, например, когда правительство, желая оказать давление на Россию и иные страны в аналогичном положении с целью побудить их исполнять свои международные обязательства в области прав человека, ссылается на принцип законности.

После решения по делу Херста в Страсбург было направлено более тысячи жалоб, связанных с правом голоса для заключенных, т.к. этот вопрос до сих пор не разрешен. Совместный комитет обеих палат британского парламента рекомендовал, чтобы следующее правительство, какой бы политической ориентации оно ни придерживалось, незамедлительно исправило нарушение, впервые установленное в деле Херста еще десять лет назад.

Отсутствие публичного обсуждения

Что необходимо сделать? В феврале бельгийское правительство распространило по электронной почте проект декларации, которая будет принята в Брюсселе на этой неделе. Насколько мы понимаем, до обнародования велись какие-то консультации с гражданским обществом в Бельгии, однако более широкого обсуждения не было. Даже просьбы различных международных НПО, выражавших желание по-настоящему принять участие в процессе, остались без ответа. Как нам представляется, когда на кону – будущее европейской системы защиты прав человека, подобный подход неприемлем. На данном этапе группа из десяти НПО составила и опубликовала ответ на проект декларации. Как нам известно, правительства направили обширные комментарии на проект документа, однако на момент написания этого блога нового варианта проекта не появилось.

Брюссельская декларация

Многие аспекты проекта декларации необходимо приветствовать, и не в последнюю очередь – призыв к государствам самим вводить конкретные меры, направленные на улучшение процесса исполнения решений на национальном уровне. Например, государствам следует разрабатывать планы действий более высокого качества, излагающие, каким образом они намереваются исполнить решения Суда. Это важная рекомендация, обеспечивающая определенный уровень подотчетности в процессе исполнения как на национальном, так и на международном уровнях.

Обнадеживает и то, что в проекте декларации делается акцент на участии национальных парламентов в процессе исполнения решений. Например, мы бы предложили предоставить парламентам возможность изучения и обсуждения «планов действий» государств, независимо от потребности в законодательных изменениях. Комитет ПАСЕ по правовым вопросам также повторил, что роль парламентов особенно важна «в случаях неисполнения решений, задержки или в редких случаях отказа от исполнения решения, или при необходимости реформирования законодательства».

В недавно выпущенном в Великобритании докладе Совместного комитета по правам человека также справедливо привлекается внимание к важности демократического участия в предзаконодательной фазе контроля над соблюдением прав человека, и шансу для выборных органов власти заслужить почтительное отношение Европейского Суда качеством рассмотрения и обсуждения вопросов. СКПЧ заявил, что:

«новый акцент на исполнение решений на внутригосударственном уровне возлагает на правительственные органы более серьезное бремя проведения подробной оценки соответствия законодательных актов и принципов государственной политики требованиям Конвенции, а на парламент – обязанность тщательно контролировать и обсуждать заявления правительства. Если национальные власти способны продемонстрировать добросовестность рассмотрения вопросов соответствия Конвенции и обоснованность своих суждений, Суд будет склонен их оспаривать».

Процедура привлечения к ответственности за неисполнение решений – вообще не используется

В проект декларации также включены заслуживающие похвалы предложения, направленные на улучшение процесса исполнения решений на международном уровне, а именно на усовершенствование надзорного процесса в Комитете министров. Например, в проекте предлагается, чтобы Комитет министров использовал в процессе надзора «все доступные ему механизмы». Одним из таких механизмов является «процедура привлечения к ответственности за неисполнение решений», введенная Протоколом 14 специально для разрешения проблем упорного неисполнения решений Суда. В Пояснительном докладе к Протоколу 14 подчеркивается коллективная ответственность государств по поддержанию авторитета Суда – и тем самым авторитета и эффективности системы Конвенции. Если Комитет министров сочтет, что государство отказывается от исполнения решения Суда:

Чрезвычайно важно быстрое и полное исполнение решений Суда, и особенно в делах, связанных со структурными проблемами, чтобы избежать поступления в Суд потока повторяющихся жалоб. Поэтому еще с [2000 г.] … была признана необходимость усилить имеющиеся в распоряжении… Комитета министров средсва.

Однако попытки EHRAC  вступить в диалог с дипломатами в связи с использованием процедуры о неисполнении решений обнаружили очевидную нервозность государств и нежелание прибегать к этой мере. Эта процедура не была инициирована ни разу. Это положение дел необходимо изменить.

Прозрачность и независимость

Мы также приветствуем содержащийся в проекте Брюссельской декларации призыв к Комитету министров проводить «тематические дебаты» о конкретных проблемах исполнения решений и приглашать «национальных экспертов» к участию в заседаниях Комитета. Эти пункты иллюстрируют принцип, который, по нашему мнению, должен быть в гораздо большей степени отражен в процессе надзора за исполнением: прозрачность. Дипломаты часто утверждают, что лучше всего проводить дискуссии о делах «в частном порядке»; таким образом, государствам легче открыто и откровенно выразить свою позицию. Возможно, такой подход обоснован, однако он не должен препятствовать повышению открытости в связи с конкретными делами, годами остающимися неразрешенными или в ситуации, когда государство упорно не исполняет решений. В исключительных случаях в подобных ситуациях необходимо вызывать министров или государственных служащих и требовать от них публичных объяснений. Один из министров Министерства иностранных дел Великобритании недавно пытался убедить парламент в том, что «Великобритания играет активную роль в Комитете министров и регулярно использует этот форум для оказания на Россию давления с целью добиться исполнения ею решений Суда в соответствии с ее международными обязательствами в области прав человека». По сведениям EHRAC, на Россию оказывается весьма ограниченное давление, однако суть в том, что мы не знаем и не можем точно знать этого, пока процесс не станет более прозрачным.

Процессу надзора в Комитете министров, работающем по принципу «коллегиальной проверки», слишком часто недостает жесткости и эффективности. В противоположность этому Европейский Суд благодаря своей независимости в целом функционирует весьма успешно. Мы полагаем, что для улучшения надзора Комитета министров за исполнением решений в самых сложных ситуациях в процесс следует внести элемент подлинной независимости. В этом вопросе в проект декларации не содержится достаточно далеко идущих предложений. Надзорный процесс Комитета министров должен поддерживаться независимой экспертно-консультативной группой. Работа такой группы была бы способна придать дополнительную остроту, энергию и резонанс усилиям по разрешению сложнейших проблем в области исполнения решений. Участие не зависимых от государств экспертов придало бы процессу остроту, которой он был доселе лишен.

Мы надеемся, что в окончательном варианте Брюссельской декларации будет отражен содержащийся в проекте акцент на необходимости укрепления внутригосударственных систем исполнения решений и более эффективного использования Комитетом министров имеющихся у него механизмов. На Брюссельской конференции будет проводиться параллельное мероприятие, организованное НПО, на котором будет особо подчеркиваться важность этого предложения. Мы надеемся, что представители правительств, участвующие во встрече рядом, услышат его.

Этот пост подготовлен директором EHRAC проф. Филипом Личем и д-р Элис Доналд, старшим научным сотрудником Университета Мидлсекс. Первоначально этот текст был опубликован 22 марта 2015 г. на дискуссионном сайте Европейского журнала международного права.

.