Британский глобальный режим санкций в области прав человека – положения, которые больно кусаются, или беззубый тигр?

Опубликовано: 3 Sep 2020

Автор Тоби Коллис, который недавно присоединился к EHRAC в качестве юриста.

При жизни Сергей Магнитский, в честь которого названы законы Магнитского по всему миру, имел мало общего с глобальными правами человека. Тем не менее, в результате его смерти и усилиями тех, кто стремился привлечь виновных в его смерти к ответственности, его имя стало ассоциироваться с движением, в центре которого не государства (традиционная мишень в процессах, связанных с правами человека), а лица и организации, которые нарушают права человека. В этой статье описывается одно из последних изменений в этом подходе: новые британские законы Магнитского.

Сергей Магнитский, уроженец Украины, был юристом, специалистом по налоговому праву и аудитором, который в процессе своей работы раскрыл случаи хищения средств своего клиента Hermitage Capital, и налоговые мошенничества на сумму в 230 млн долларов против России. Через месяц после того, как Магнитский заявил о своих подозрениях властям, его арестовали по вымышленным обвинениям. 16 ноября 2009 года Магнитский скончался в СИЗО, где он страдал от ужасных условий содержания, жестокого обращения, в том числе избиений и отказа в необходимой медицинской помощи. После его смерти генеральный директор Hermitage Capital, уроженец США и гражданин Великобритании Билл Браудер, запустил глобальную кампанию, посвященную борьбе за справедливость в расследовании смерти своего юриста.

Первая значительная победа Браудера была достигнута в 2012 году, когда правительство США приняло Акт Сергея Магнитского о подотчетности в области прав человека (Sergei Magnitsky Rule of Law Accountability Act), который позволил властям отказывать в визе и замораживать активы определенных лиц, ответственных за задержание, жестокое обращение или смерть Сергея Магнитского, за акты мошенничества, которые он разоблачил, а также за серьезные нарушения прав человека в отношении тех, кто разоблачает коррупцию и защищает права и свободы человека в России.

В 2016 году этот режим был распространен на весь мир (благодаря принятию Акта Магнитского о глобальной подотчетности в области прав человека (Global Magnitsky Human Rights Accountability Act), а в 2017 году его сфера действия была расширена в соответствии с распоряжением исполнительного органа, что позволило применять его к любому лицу, совершившему, способствовавшему, оказавшему помощь или поддержку “серьезным нарушениям прав человека”. Аналогичные режимы были введены в Канаде, Литве и Эстонии. Наблюдаются позитивные результаты в работе Австралии и ЕС над собственными “режимами Магнитского”.

Великобритания постепенно заняла позицию США о том, что ей не следует приветствовать или иметь дело с активами частных лиц, нарушающих права человека. В 2017 году были приняты законы о замораживании и возвращении активов нарушителей (посредством Закона о криминальных финансах (Criminal Finances Act), который внес поправки в Закон о преступных доходах (Proceeds of Crime Act) 2002 года).

Эти законы дополнили новый режим ордеров на богатство неустановленного происхождения (Unexplained Wealth Order, UWO), который позволяет властям Великобритании обращаться в Высокий Суд, чтобы заставить частные лица объяснить, каким образом они приобрели собственность в Великобритании, если существуют разумные основания подозревать, что размер законного дохода владельца этой собственности не позволил бы ему купить ее. Если лицо или лица не могут должным образом объяснить, как они приобрели собственность, ее могут арестовать согласно Закону о преступных доходах. Первый успешный ордер на богатство неустановленного происхождения касался имущества Замиры Гаджиевой, жены государственного банкира, отбывающего тюремный срок за мошенничество в Азербайджане, которая известна тем, что потратила 16 миллионов фунтов в элитном лондонском универмаге Harrods.

До недавнего времени большая часть существующего британского режима санкций (как санкций ЕС, так и ООН) осуществлялась через законодательство Евросоюза. ЕС ввел ограничительные меры в ответ на кризис в Украине, в том числе против частных лиц и групп лиц (российских должностных лиц, компаний, банков и сепаратистских лидеров и группировок), ответственных за нарушение или угрозу территориальной целостности, суверенитета и независимости страны. Также были введены санкции в отношении лиц, ответственных за присвоение средств государственного бюджета Украины во время кризиса (то есть бывшего президента Виктора Януковича и его ближайшего окружения). Эти санкции будут действовать до конца переходного периода, до 31 декабря 2020 года.

Выход Британии из ЕС означает, что ей потребуется автономный санкционный режим. Для восполнения пробела в применении санкций после завершения переходного периода правительство приняло Закон о санкциях и борьбе с отмыванием денег (Sanctions and Anti-Money Laundering Act 2018). Это позволило правительству вводить санкции против частных лиц на основе законодательства.

Чтобы заполнить пробел, который образуется после выхода из санкционного режима ЕС, был разработан ряд новых положений, в том числе по вопросу дестабилизирующих действий России в Украине. Это значит, что лица, против которых действуют санкции ЕС, скорее всего останутся под санкциями в рамках автономного британского режима.

Но эти положения вступят в силу только 1 января 2021 года, и тогда же будет опубликован список лиц, которые подпадут под них. Положений, которые бы применялись к ответственным за незаконное присвоение бюджетных средств Украины, пока не было принято, но те санкции ЕС, которые не отражены в положениях, тем не менее останутся в силе как сохраняющееся законодательство ЕС в соответствии с Законом о выходе (Withdrawal Act). Хотя вполне вероятно, что режим Великобритании будет идентичным режиму ЕС, есть потенциальные возможности для включения в него лиц, не подпадающих под действие режима ЕС.

Большая часть автономного санкционного режима Великобритании еще не вступила в силу. Действующий сейчас нормативный акт – это британский “закон Магнитского”. Следуя обещанию, данному в предвыборном манифесте 2019 года, 6 июля 2020 года министр иностранных дел Великобритании Доминик Рааб объявил о принятии Положений о глобальном режиме санкций в области прав человека 2020 года (Global Human Rights Sanctions Regulations 2020). Эти Положения наделяют министра иностранных дел полномочиями вводить против определенных лиц запреты на активы и иммиграцию, если есть разумные основания подозревать, что они “причастны” к серьезным нарушениям прав человека. В Положениях изначально рассматривались нарушения следующих трех прав:

  • право каждого лица на жизнь;
  • право не подвергаться пыткам или жестокому, бесчеловечному или унижающему достоинство обращению или наказанию; или
  • право не содержаться в рабстве, подневольном состоянии или привлекаться к принудительному или обязательному труду.

По определению, нарушения прав совершаются государствами, а не частными лицами. Положения признают это и касаются деятельности, которая, если бы она совершалась государством или от имени государства, считалась бы нарушением прав. Правительство намеревается в будущем внести коррупцию в список нарушений, а также другие права.

Круг лиц, против которых можно ввести санкции в соответствии с этими Положениями, включает физические и юридические лица, в том числе государственные органы и другие субъекты государства. Положения распространяются на всех лиц, “причастных” к нарушениям прав человека, что включает не только тех, кто осуществляет или несет ответственность за эти действия, но и тех, кто, среди прочего, содействует, укрывает, предоставляет финансирование, извлекает выгоду, отказывается проводить расследование или привлекать к ответственности за эти действия. Законодательство имеет глобальный масштаб и распространяется на любое лицо, которое осуществляет деятельность за пределами Великобритании (а также в пределах Великобритании, если совершается  иностранными гражданами и структурами, зарегистрированными за пределами Великобритании).

Важно отметить следующее: только потому, что можно представить доказательства того, что лицо участвовало в нарушениях прав человека в рамках действия Положений, это не гарантирует внесение этого лица в список. Вторая часть теста на внесение в список в значительной мере предполагает свободу усмотрения – считает ли министр иностранных дел, что внесение в список целесообразно, принимая во внимание цель режима – сдерживание и обеспечение ответственности за нарушения прав человека – и возможные последствия внесения в список для этого лица. Правительство обозначило ряд факторов, которые скорее всего будут учитываться при принятии решения о внесении лица в список:

  • Относится ли вопрос к приоритетам правительства в сфере прав человека. На данный момент они включают: свободу прессы, борьбу с современным рабством, предотвращение сексуального насилия в условиях конфликта или в связи с ним, свободу религии или убеждений, предотвращение пыток и защиту правозащитников;
  • Характер жертв: особенное внимание будет уделяться тем, кто стремится получать, осуществлять, защищать или продвигать права человека, например, журналистам, гражданским активистам, правозащитникам и сигнальщикам;
  • Масштаб и последствия нарушения (особенно является ли оно системным) и роль лица в нарушении;
  • Ввели ли другие страны санкции против этого лица;
  • Относится ли нарушение к негосударственным субъектам (особое внимание будет уделяться негосударственным субъектам, которые имеют значительный контроль над людьми или территорией);
  • Статус лица (больше внимания будет уделяться лицам, чье внесение в список будет более результативным с точки зрения обеспечения ответственности, например, ввиду положения лица или в связи с тем, будут ли лица лично затронуты финансовыми ограничениями или ограничениями передвижения);
  • Нежелание или неспособность соответствующей страны привлечь виновных к ответственности.

При запуске режима было опубликовано 49 имен в списке. Из них: 25 россиян, причастных к аресту, жестокому обращению и смерти Сергея Магнитского; 20 подданных Саудовской Аравии, причастных к громкому убийству журналиста Джамаля Хашкаджи в Стамбуле; два генерала армии Мьянмы, причастных к геноциду рохинджа; и две северокорейские организации, причастные к печально известным трудовым лагерям страны.

Британские активы тех, кто попал в список, были заморожены (хотя это не лишает их права собственности), и им запрещен въезд в Великобританию. Положения обязывают агентства недвижимости, поставщиков финансовых, юридических и прочих услуг не “иметь дело” с финансами или активами лиц, чьи имена находятся в списке (возможно получить разрешение на недопустимые при прочих обстоятельствах сделки через лицензию министерства финансов). Нарушение этих обязательств может привести к тюремному заключению или штрафу.

Британский режим санкций контролируется и исполняется Управлением по исполнению финансовых санкций (Office of Financial Sanctions Implementation, OFSI), которое является частью Министерство финансов. На сегодняшний день эта структура оштрафовала только четыре организации, во всех случаях это происходило на основании санкций ЕС. Например, банк Standard Charter Bank был оштрафован на 20,47 миллионов фунтов за сотрудничество с российским банком, который находился в санкционном списке, связанном с Украиной (Крымом).

Пока рано делать выводы о глобальном санкционном режиме Великобритании в области прав человека. Предварительные списки демонстрируют внимание к тем нарушениям прав человека и нарушителям, которые уже приобрели печальную известность. Будет ли санкционный режим обращать внимание на менее освещаемые, но не менее серьезные нарушения и нарушителей, покажет будущее. Санкционный режим не следует путать с уголовным судопроизводством в отношении отдельных лиц и жалобами на государства за нарушения прав человека или считать их заменой. На самом деле, эти санкции – политический инструмент, внедренный с целью поощрения национальной подотчетности в сфере прав человека или привлечения внимания к наиболее вопиющим нарушениям, чтобы поставить государства в неудобное положение и этим заставить их действовать.

Появление имени человека в санкционном списке или даже угроза внести его в список может оказаться необыкновенно полезным инструментом для НПО, которые с его помощью смогут бороться с безнаказанностью в области прав человека, как в случае существующих нарушений, так и в отношении прошлых дел, в которых более традиционные методы привлечения к ответственности не принесли результата. Мы в EHRAC будем тщательно анализировать то, как этот режим потенциально может быть использован в наших областях и вопросах.

.