Россия игнорирует Страсбург: это начало конца?

Опубликовано: 4 Jan 2016

Данная статья впервые была опубликована в блоге «Европейского журнала международного права» 19 декабря 2015 г.

Для европейской системы защиты прав человека наступили несомненно сложные времена. Мы уже ранее писали о существующей опасности того, что токсичная анти-страстбургская риторика, исходящая из некоторых британских кулуаров (в основном, но не исключительно, заостренная на проблеме избирательного права заключенных), может иметь далекоидущие негативные последствия. И своем меморандуме в октябре 2013 г. для Совместного комитета по законопроекту об избирательных правах (заключенных) Комиссар Совета Европы по правам человека Нил Муйжниекс сделал угрожающее предостережение, что продолжение несоблюдения решений по делам Херст против Великобритании и Гринс против Великобритании

«… будет иметь далекоидущие неблагожелательные последствия; такое отношение послужит открытым сигналом для других государств-членов, которые вполне могут последовать примеру Великобритании и также заявить, что исполнение некоторых решений не является возможным, необходимым или целесообразным. Тогда, скорее всего, и наступит начало конца системы в рамках Европейской конвенции.»

Эд Бейтс недавно связал бездействие британского правительства с неисполнением решений в делах, касающихся преследования оппозиционных политиков, таких как Ильгар Маммадов против Азербайджана (Ilgar Mammadov v Azerbaijan), после чего Комитет министров призвал к его освобождению: «Сложно не прийти к заключению о том, что продолжающееся неисполнение решения по делу Херста … лишает Конвенцию авторитета…»

Министр по правам человека Доминик Рааб, тем не менее, остался при своем мнении, утверждая, что это «вопрос демократического принципа» — подержание запрета на избирательное право заключенных «в обозримом будущем». Следующее рассмотрение дела Комитетом министров может быть отложено вплоть до одного года.

Неопределенность позиции Великобритании по отношению к Европейской конвенции по правам человека (ЕКПЧ) продлится и в следующем году в связи с дальнейшим откладыванием публикации предложений правительства о «британском билле о правах» и непрекращающихся споров по этому вопросу. Недавно (и не иначе как в День защиты прав человека…), при ответе на вопрос, исключает ли правительство принятие законов, «направленных на снятие» с Великобритании обязательств по соблюдению решений Европейского Суда в соответствии с предложенным Консервативной партией консультационного документа, изданного бывшим министром юстиции Крисом Грейлингом, государственный министр Лорд Фолкс заявил: «Хотя мы и хотим оставаться в рамках системы ЕКПЧ, мы не готовы платить за это любой ценой.»

Ранее Дэвид Кэмерон отказался исключить выход Великобритании из системы ЕКПЧ.

Беспокойство Муйжниекса не выглядит беспочвенным, если взглянуть на недавние новости из Москвы о принятии нового закона, который позволяет российскому Конституционному суду признавать решения международных инстанций «невозможными для исполнения». Пройдя слушания в Госдуме (нижней палате российского парламента) и Совете Федерации (верхней палате), закон вступил в силу после подписания президентом Путиным 14 декабря 2015 г.

Хотя закон в первую очередь направлен на решения Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ, Суд), применение его может быть гораздо более широким. При первом чтении в Думе в тексте законопроекта говорилось о решениях международных судов, однако при втором чтении появились поправки, убирающие какие-либо упоминания термина «суд» таким образом, чтобы закон также мог относиться к решениям других инстанций, следящих за соблюдением прав человека, таких как Комитет ООН по правам человека. Президент России, правительство и министр юстиции имеют право обращаться в Конституционный суд по поводу решений, которые они посчитают «невозможными для исполнения». Один из авторов законопроекта, член парламента от КПРФ и бывший заместитель министра юстиции Василий Лихачев, предложил, что в случаях, когда решения международных инстанций в области прав человека «подрывают государственный суверенитет», ситуацию может «разрешить» Конституционный суд.

Очень важно четко представлять, что новый российский закон не просто касается взаимоотношений ЕСПЧ и национальных судов (отражая, в том числе, давно идущую дискуссию в Великобритании о последствиях секции 2 «Закона о правах человека»). Его смысл идет гораздо дальше — полностью отрицая исполняемость решений ЕСПЧ в отношении Российской Федерации, тем самым пытаясь свести на нет эффект статьи 46 ЕКПЧ. В таком случае создается беспрецедентная ситуация в истории европейской системы в области прав человека.

Тень оказавшегося заразительным британского диспута явно прослеживается в Москве. Например, один из членов Думы — инициаторов законопроекта, Андрей Клишас, сделал прямое указание на проблему избирательных прав заключенных, которая является таким же животрепещущим и противоречивым вопросом в России, как и в Великобритании.

Новый закон был связан и очевидно предполагался для исполнения постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г., которое было направлено на утверждение верховенства Конституции РФ:

«участие Российской Федерации в любых межгосударственных объединениях не означает ее отказ от государственного суверенитета. Ни ЕКПЧ, ни основанные на ней правовые позиции ЕСПЧ, не отменяют приоритет Конституции. Они подлежат реализации в рамках российской правовой системы только при условии признания высшей юридической силы Конституции РФ.»

Более того, Конституционный Суд постановил, что при наличии конфликта между ЕКПЧ и Конституцией, «… в силу верховенства Основного Закона Российская Федерация будет вынуждена воздержаться от непосредственного исполнения постановлений Европейского Суда.»

Мария Смирнова пишет, что для постановления Конституционного Суда существует очевидный политический контекст:

«… напоминание россиянам и остальному миру о верховенстве Конституции РФ, возможно, берет начало из текущего политического климата и активного обмена санкциями между ЕС и Россией.»

В Совете Европы данное постановление посчитали тревожным знаком. Председатель Парламентской Ассамблеи Анн Брассер еще раз подчеркнула, что Россия находится среди стран с наибольшим числом неисполненных постановлений Европейского Суда (почти полторы тысячи), многие из которых касаются серьезных нарушений прав человека (например, нарушений, совершенных российскими силами безопасности на Северном Кавказе), а также сложных структурных проблем. Брассер предположила, что постановление Конституционного Суда:

«ни в коем случае не должно привести к избирательному исполнению этих решений, поскольку такой шаг подорвал бы авторитет и эффективность системы защиты прав человека, основанной на Конвенции, в целом.»

Бывший судья Московского городского суда Сергей Пашин признал, что для России «опасно» выходить из своих международных обязательств.

Что послужило толчком к принятию такого постановленения? Мало кто сомневается, что определенные решения ЕСПЧ явно пришлись Кремлю не по вкусу. Как отметили многие комментаторы, например Халья Койнащ, решение 2014 г. по делу Юкоса, в результате коготоро акционерам компании требовалось выплатить 1,8 миллиардов евро, стало особенно непопулярным для Москвы. При этом нет недостатка в решениях, которые вызывают явное отвращение у российских властей, например наложение ответственности Судом на Россию за нарушения прав человека в Приднестровье (сепаратистский регион Молдовы) в делах «Илашку против России» (Ilaşcu) и «Катан против России» Catan. Другие комментаторы поместили в эту же категорию постановление большой палаты, принятое Судом в тот же день (4 декабря), когда прошел третье чтение законопроект о Конституционном Суде — Роман Захров против России (Roman Zakharov v Russia), касающееся слишком широких полномочий ФСБ (российской службы безопасности) при прослушивании телефонов. Поскольку Суд нашел значительное число недостатков в правовой базе, регулирующей прослушивание телефонных разговоров, исполнение этого решения потребует значительных изменений в законодательстве. Именно поэтому Вениамин Гейнбихнер предположил, что решение по делу Захарова может стать первым среди отправленных в Конституционный Суд в рамках нового закона. В правительстве Великобритании также нашли связь между принятием закона и решением по делу Захарова. Другие кандидаты на рассмотрение в Конституционном Суде из тех дел, которые в настоящий момент дожидаются вынесения постановлений ЕСПЧ, касаются «закона об иностранных агентах» (закона, скрытно нацеленного на преследование гражданского общества, но одобренного Конституционным судом в 2014 г.) и массовых убийств в Беслане в 2004 г., не говоря уже о более 1400 делах, связанных с событиями в Украине и Крыму.

Если посмотреть, то положения нового закона нарушают как национальное российское законодательство, так и международные обязательства России. Статья 15(4) Конституции РФ гласит, что нормы международного права имеют приоритет над национальными нормами:

«Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.»

С точки зрения международного права, статья 46(1) ЕКПЧ предписывает обязательную силу для исполнения постановлений Европейского Суда. Юридическая сила Венской конвенции о праве международных договоров в прямой форме заключается в том, чтобы постановление Конституционного Суда не стало легким оправданием для невыполнения Россией обязательств в рамках Конвенции. Статья 27 гласит:

Участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора.

Реакция международного сообщества на появление закона в России снова была очевидно приглушенной, и это, возможно, является значительной частью проблемы, учитывая поразительно безразличное отношение европейских государств к вопиющим (и другим системным) нарушениям прав человека в России. Лорд Фрэнк Джад бывший Докладчик ПАСЕ по Чечне, предположил, что вялая реакция Европы на положение в России с правами человека равносильна «самонадеянной безответственности при продолжающемся разжигании терроризма и экстремизма в регионе из-за действий России». Присоединение Россией Крыма привело в 2014 г. к приостановке полномочий 18 членов Парламентской Ассамблеи от России — но послужило ли даже это соразмерным ответом?

Органы Совета Европы теперь пытаются вмешаться везде, где могут. Генеральный секретарь Турбьёрн Ягланд предположил, что «решение» может быть найдено:

«… теперь Конституционный Суд России должен будет обеспечить соблюдение Конвенции в случае, если ему придется принимать решение в рамках нового закона.»

Комиссия по юридическим вопросам и правам человека ПАСЕ сразу же отправила новый закон в Венецианскую комиссию для получения заключения. Остается только ждать, удасться ли в реальности смягчить негативные последствия данного закона или его применения. Возникает много вопросов. На практике, как часто дела будут направляться в Конституционный Суд, и каков будет ответ Суда? Смогут ли российские власти направить в Конституционный Суд уже имеющиеся непопулярные решения из Страсбурга, которые до сих пор не были исполнены и ожидают рассмотрения в Комитете Министров? Если Конституционный Суд признает решение «невозможным для исполнения», как на это отреагирует Комитет Министров?

Нет сомнения в том, что ЕКПЧ привела к конкретным изменениям в российском законодательстве — теперь не менее ясно то, что новый закон значительно ослабит возможность защиты прав человека для обычных россиян. Илья Шаблинский, преподаватель Высшей школы экономики в Москве и член Совета по правам человека при президенте России, утверждает, что «граждан России постепенно изолируют от международных механизмов защиты».

Последствия от этого будут разрушительны для всей европейской системы защиты прав человека.

.