Принятие законов против иностранного финансирования правозащитников: Инструмент репрессий в бывшем Советском Союзе

Опубликовано: 25 May 2016

Данная статья юриста EHRAC Кейт Левин впервые появилась в сборнике Распространение худшего опыта: Как страны и институты бывшего Советского Союза помогают создавать правовые инструменты репрессий, опубликованном Центром внешней политики (Foreign Policy Centre) 26 мая 2016 г. (ред. Адам Хаг).

Способность организаций гражданского общества (далее «НКО») находить, обеспечивать и использовать ресурсы, в том числе и из зарубежных источников, является основополагающим компонентом их права на существование и эффективную деятельность. Последнее получило юридическое выражение в праве на свободу объединений, закрепленном в международном праве в области прав человека. Никто не оспаривает то, что государства могут регулировать — в соответствии с законом и подчиняясь определенным критериям – учреждение и деятельность НКО в рамках своей юрисдикции. Тем не менее, законное регулирование НКО следует отличать от нарушений из права на свободу объединений, в том числе за счет неоправданных намерений ограничить их доступ к финансированию (иностранному или местному). В последние годы появилось множество публикаций, демонстрирующих настораживающий рост законодательных инициатив по жесткому ограничению доступа к зарубежному финансированию для НКО (часто объясняемых требованием «защиты национальной безопасности»).[1] Примеры такого рода далеко не ограничены одним каким-то регионом, и охватывают Ближний Восток и северную Африку, южную Азию и тропическую Африку, Латинскую Америку и также страны бывшего Советского Союза. Данная статья рассказывает об особенно жестких практиках, взятых на вооружение российским правительством, а также попытках режима Януковича на Украине и нынешнего правительства Кыргызстана скопировать их. Здесь также рассматриваются поправки к существующим законам о НКО в Азербайджане, в результате которых местным правозащитным организациям стало практически невозможно получать зарубежное финансирование. Вред, причиняемый применением данных законов, двойной: местным НКО не только стало крайне сложно поддерживать свое существование (в некоторых случаях это привело к закрытию организаций), но, кроме этого, необходимость разбираться в тонкостях новых законов требует значительного времени и усилий, которые приходиться тратить в ущерб основной работе по защите прав человека. Более того, в многих случаях иностранные финансирующие организации вынуждены были уйти из конкретных стран. В статье заостряется внимание на некоторых реакциях НКО и международных институтов на данные изменения, и в заключение рассматриваются возможные общие мотивы, лежащие в основании данных законов.

Доступ к иностранному финансированию в рамках международного права в области прав человека

На международном уровне право на свободу объединений закреплено в статье 22 Международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП) ООН. Хотя в тексте статьи 22 напрямую не говориться о праве гражданского общества на доступ к финансированию, Комитет по правам человека ООН  и Специальный докладчик ООН по вопросу о праве на свободу объединений подчеркивали, что данное положение включает в себя возможность отдельных лиц и НКО искать, получать и использовать ресурсы (человеческие, материальные и финансовые) из местных и зарубежных, государственных и частных источников. Далее, Резолюция 22/6 Совета ООН по правам человека, статья 6(f) Декларации о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений и статья 13 Декларации ООН о защитниках прав человека ссылаются на право физических лиц и НКО искать и использовать финансовые ресурсы для поощрения и защиты прав человека и сопутствующую обязанность государств необоснованно не ограничивать использование этого права. В Совете Европы право на свободу объединений гарантировано статьей 11  Европейской конвенции по правам человека (ЕКПЧ), и включение права на доступ к финансовым ресурсам подтверждено резолюциями, докладами и заявлениями в том числе Комитета министров, Экспертного совета по законодательству, регулирующему деятельность НКО при Конференции международных неправительственных организаций Совета Европы и Парламентской ассамблеи. Таким образом, нельзя отрицать, что возложенное на государство обязательство давать возможность физическим лицам и НКО искать, обеспечивать и использовать финансовые ресурсы является основополагающим для осуществления права на свободу объединений. Ограничения любого аспекта права на свободу объединений могут быть законными в рамках МПГПП и ЕКПЧ только в том случае, если они «предусмотрены законом» и «необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного спокойствия», в том числе для поддержания общественного порядка, охраны здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц (в соответствии со статьей 22(2) МПГПП и статьей 11(2) ЕКПЧ). Попытки, предпринятые в последнее время Россией, Азербайджаном, Украиной и Кыргызстаном ограничить свободу объединений НКО посредством затруднения доступа к зарубежному финансированию (как будет показано ниже) очевидно являются незаконными и составляют часть более масштабных притеснений независимого гражданского общества и защиты прав человека.

Создание предубеждения в России в отношении иностранного финансирования

После очередного избрания Путина президентом в 2012 г. была принята серия репрессивных законов, одной из главных целей которых было подавить несогласие и деятельность правозащитников посредством затруднения возможности проведения мирных протестов и ограничения свободы слова. Главным в этой серии нормативных актов является Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента», иначе известный как ‘Закон об иностранных агентах’, который вступил в силу 21 ноября 2012 г. В соответствии с «Законом об иностранных агентах» российские НКО обязаны регистрироваться в качестве «иностранных агентов» в министерстве юстиции в случае, если они занимаются «политической деятельностью» и получают иностранное финансирование. Изначальное определение «политической деятельности» было крайне размытым, в то время как исправленное определение, которое Дума приняла в феврале 2016 г., может включать в себя все аспекты продвижения интересов и защиты прав человека. Кроме этого, в пост-советском контексте в сочетании «иностранный агент» совершенно недвусмысленно звучит коннотация с понятиями «шпион» или «предатель». В мае 2014 г. министерство юстиции было наделено правом регистрировать НКО в качестве «иностранных агентов» в одностороннем порядке и без их согласия, если министерство решало, что данные организации занимаются «политической деятельностью» и получают иностранное финансирование. Если НКО отказывались от регистрации в течении шести месяцев с момента признания их властями «иностранными агентами», то могли ожидать грозящие невозможностью продолжения работы штрафы или даже приостановку (без распоряжения суда) деятельности по усмотрению министерства юстиции. Более того, вся информация, публикуемая НКО, которая находится в списке «иностранных агентов», должна носить пометку о том, что издается и распространяется организацией, «исполняющей функции иностранного агента». По словам Amnesty International, целью закона было «создать предубеждение и дискредитировать НКО, занимающиеся защитой прав человека, наблюдением за проведением выборов и другой первостепенной работой. Закон дает прекрасный предлог для обнаружения и закрытия выполняющих критически важную работу организаций, и он остановит зачастую жизненно необходимые финансовые потоки».

Продолжая тенденцию, начатую «Законом об иностранных агентах», 23 мая 2014 г. Путин подписал закон N 129-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (Закон о нежелательных организациях), который ступил в силу 3 июня 2015 г. В соответствии с законом, Генеральная прокуратура (с согласия министерства иностранных дел) может признать иностранные или международные организации (как, например, грантодателей) «нежелательными», если будет решено, что они угрожают «основам конституционного строя, обороноспособности страны или безопасности государства». Организациям, которые получили статус «нежелательных» (механизм получения статуса неизвестен), запрещается вести деятельность и заниматься распространением информации в России. Более того, от российских организаций не только требуется прекращения «участия в деятельности» (в самом широком определении) «нежелательной» организации, но и отказ получения финансирования из этих источников. При продолжении сотрудничества местные организации подвергаются наложению крупных штрафов или даже уголовному преследованию. Хотя внешне такая тактика выглядит как нападение на иностранные или международные организации, по сути данное законодательство направлено на подавление российского гражданского общества посредством лишения его связи с международными партнерами и оставления его в подвешенном состоянии.

«Следование примеру» на Украине и в Кыргызстане

Не прошло и года после принятия «Закона об иностранных агентах» в России, как стала очевидна его привлекательность для других репрессивных режимов в регионе. В ответ на растущий импульс антиправительственных выступлений на Майдане в январе 2014 г. Парламент Украины принял ряд мер, направленных на ограничение прав человека. Один из таких законов внес поправки в существующую правовую базу в отношении НКО, которые позволяли организациям, получающим зарубежное финансирование и занимающимся «политической деятельностью» регистрироваться в качестве «иностранных агентов». Впоследствии закон был быстро аннулирован после того, как про-российский президент Янукович покинул страну, и было сформировано временное правительство. В мае 2014 г. группа парламентариев Кыргызстана внесла на рассмотрение законопроект, который предписывал примерно такие же требования посредством введения в действие поправок к ряду существующих законов, которые регулировали деятельность НКО. В соответствии с законопроектом власти Кыргызстана получали бы возможность называть НКО, получающие иностранное финансирование и ведущие «политическую деятельность» (в широком понимании) «иностранными агентами». В апреле 2016 г. Парламент Кыргызстана рассматривал переработанный законопроект, из которого были убраны положения об «иностранных агентах», но который налагает обременительные (и, по всей вероятности, не вызванные необходимостью) обязательства по отчетности для НКО. Данные требования можно считать «не вызванными необходимостью» ограничениями права НКО на свободу объединений.

Сужающееся пространство для возможности получения иностранного финансирования в Азербайджане 

В 2013 г. и 2014 г. в Азербайджане были принят ряд ограничительных поправок к законам о НКО. Особое значение для организаций, стремящихся получить или зависимых от получения иностранного финансирования, имеют поправки к законам о НКО и грантах, принятые в октябре 2014 г. В соответствии с этими изменениями местным НКО разрешено получать иностранное финансирование, только если иностранный грантодатель имеет договоренность с министерством юстиции, зарегистрированным местным отделением или представителем, и получил право выдавать гранты в Азербайджане (для чего необходимо решение органа власти о финансовой необходимости для получения данного гранта). Данные изменения в закон о НКО последовали за поправками, принятыми соответственно в феврале и декабре 2013 г. Первые из них устанавливают порог (200 манатов, приблизительно 90 фунтов стерлингов) для получения грантов наличными и налагают требования переводить более крупные гранты банковским переводом на счет самой организации и регистрировать их в министерстве юстиции для освобождения их от налогообложения. В соответствии с поправками декабря 2013 г. индивидуальные получатели грантов также обязаны регистрировать их в таком же порядке, как и организации. Учитывая обременительные обязательства по регистрации и длительные задержки в процессе регистрации НКО, многие незарегистрированные организации могли бы получить средства на банковские счета их председателей или основателей, но в соответствии с поправками 2013 г. это практически невозможно.  В нескольких своих решениях Европейский Суд по правам человека установил, что обременительные обязательство по регистрации и задержки в регистрации НКО нарушали ЕКПЧ. Все данные поправки также предписывали серьезные санкции, включая штрафы. Эти поправки были приняты во время усиления репрессий в отношении гражданского общества в Азербайджане и были использованы для вынесения приговоров ведущим главам НКО (например, председателю «Клуба прав человека» Расулу Джафарову и известному адвокату-правозащитнику — председателю Общества «Правовое просвещение» Интигаму Алиеву) по политически мотивированным обвинениям, основанным на предполагаемых нарушениях законов о НКО. Несмотря на то, что некоторые из приговоренных правозащитников (включая Расула и Интигама) теперь были выпущены на свободу, как они, так и другие активисты вынуждены вести работу в еще более заполненном препятствиями правовом пространстве.

Влияние данных законов и ответная реакция со стороны НКО и международных организаций 

В России «иностранными агентами» были признаны 122 НКО, и среди них многие из наиболее видных правозащитных организаций, как например ПЦ «Мемориал», Фонд «Общественный вердикт» и «Комитет против пыток». Большинство организаций в списке были признаны «иностранными агентами» в результате серии государственных инспекций, проведенных в марте 2013 г., впоследствии чего организации были вынуждены зарегистрироваться или быть привлеченными к ответственности за административное нарушение. Некоторые предпочли прекратить деятельность, но не носить позорный ярлык «иностранного агента». Некоторые из закрывшихся организаций заново зарегистрировались под другими названиями, но другие навсегда прекратили свою деятельность, и теперь их сотрудники работают или отдельно, или на другие НКО (некоторые за пределами России). Около 60 организаций предстали перед судом по обвинениям в административных правонарушениях и были обязаны выплатить штрафы за отсутствие регистрации в качестве «иностранного агента», а главы восьми НКО были лично привлечены к административной ответственности. Более того, непосредственно в результате применения «Закона о нежелательных организациях» нескольким крупным иностранным фондам или было запрещено выдавать гранты в России (американский Национальный фонд в поддержку демократии и Фонды Сороса «Открытое общество» и Фонд Содействия Института «Открытое общество»), а некоторые организации сами решили прекратить финансовую поддержку из-за риска попасть в список «нежелательных» (Фонд Макартуров и Фонд Чарльза Стюарта Мотта). Российские НКО пытались противодействовать такому давлению посредством судебных исков, разъяснений и попыток обойти закон. В феврале 2013 г. ПЦ «Мемориал» и Европейский центр защиты прав человека подали жалобу против России («Экозащита и другие против России» (Ecodefense and others v Russia) (No. 9988/13) – жалоба на стадии ожидания направления коммуникации) в Европейский Суд по правам человека от лица изначально 13 (в данное время 15) российских НКО, в которой заявители утверждают, что «Закон об иностранных агентах» и его применение нарушает их права на свободу объединений и выражения в соответствии с ЕКПЧ.[2] Положительное решение со стороны ЕСПЧ придало бы международную правовую поддержку единогласному осуждению закона международным гражданским сообществом, ООН, Европейским Союзом, Комиссаром по правам человека Совета Европы и Парламентской Ассамблеей, а также Европейской комиссией за демократию через право (‘Венецианской комиссией’). Правда, есть серьезное опасение в том, что ко времени вынесения Судом решения по этому делу, ландшафт российского гражданского общества претерпит безвозвратные изменения. Безоговорочному осуждению подвергся также и «Закон о нежелательных организациях», хотя пока в этой связи не было подано никаких судебных исков.

Приведение в исполнение недавних поправок к законам о НКО в Азербайджане только еще более усилило репрессии в отношении организаций, высказывающих критику в отношении правительства. Как говорилось выше, это поспособствовало преследованию глав таких организаций посредством предъявления, по общему признанию, политически мотивированных обвинений. Большинство таких дел было заведено в период председательства Азербайджана в Комитете министров Совета Европы, что вызвало еще большую критику со стороны некоторых органов местных организаций — другие же посчитали, что данный свершенный факт всего лишь подчеркнул нарастающую потерю влияния иностранной дипломатии на режим Алиева. Международные организации, включая работающие в Азербайджане фонды , также попали под давление, и некоторым из них (например Национальному фонду в поддержку демократии и Оксфаму) пришлось прекратить деятельность в стране.

Влияние недолго просуществовавшей копии «Закона об иностранных агентах» на Украине, скорее всего, было бы сложно отследить в контексте майдановских протестов и свержения президента Януковича. Тем не менее, этот закон продемонстрировал политическое влияние России на Украину, которое продолжает проявляться в конфликте про-российских «сепаратистов» и украинских вооруженных сил в восточной Украине. В Кыргызстане по прежнему пока не известно, будут ли проекты поправок к законам о НКО иметь такие же последствия, как в России, Украине или Азербайджане.

Заключение

Несмотря на отличия азербайджанской модели от российской, украинской и кыргызстанской, основополагающий принцип этих законов един: сузить поле действия независимого гражданского общества в том числе и за счет ограничения доступа к зарубежному финансированию. В тех странах, где эти законы были введены в действие (Россия и Азербайджан), гражданское общество (и в особенности правозащитники и представляемые им НКО) испытывают на себе исключительное давление, которое выражается также и в том, что им приходится выделять и без того скудные ресурсы на преодоление последствий внедрения этих законов, в то же время продолжая защищать права и добиваться правосудия в отношении жертв нарушений прав человека. Данные законы также вызвали приостановление деятельность в этих странах ряда зарубежных фондов.

Хотя нет очевидных доказательств того, что Россия напрямую подтолкнула Азербайджан к принятию различных поправок к законам о НКО, но если рассматривать параллельно «Закон об иностранных агентах» и азербайджанские законы о НКО (а также примеры из Украины и Кыргызстана), определенно прослеживается тенденция в регионе на усиление давления в отношении гражданского общества посредством дискредитации доверия к НКО и перекрывания важных источников поддержки. Настойчивое продвижение данных законов, судя по всему, основано на недоверии издающих их государств к независимым НКО, которые получают иностранное финансирование и которые теоретически могут повлиять на политический статус-кво. К примеру, на Украине факт иностранной поддержки местных организаций, участвовавших в «Оранжевой революции» 2004 г., заставил некоторых, включая российское правительство, утверждать, что политические изменения тогда и в 2014 г. были срежиссированы западными правительствами и частными благотворителями, действовавшими из-за кулис. Это подозрение еще только более усугубилось в России, где после присоединения Крыма президент Путин заявил, что:

«Западные спецслужбы не прекращают попыток использовать неправительственные организации для дискредитации российской власти и дестабилизации внутренней обстановки в стране. Они уже планируют действия на период предстоящих выборов в 2016 г. и в 2018 г.»

Учитывая явные сходства в выражениях, в которых составлены «Законы об иностранных агентах» Украины и Кыргызстана по сравнению с российским законом, сложно было бы не прийти к выводу, что первые не могли не получить вдохновение от последнего. Не имея доступа к политическим махинациям элит, гораздо сложнее установить, является ли принятие этих законов результатом активного сотрудничества между указанными государствами. Тем не менее, на основании имеющихся на данный момент доказательств, представляется очевидным, что Россия подпитывала и продолжает подпитывать убеждение, что западное вмешательство во «внутригосударственные дела» должно быть блокировано посредством, например, пересечения доступа местного гражданского общества к поддержке и участию Запада. Недоверие к местному и международному гражданскому обществу, продемонстрированное этими государствами, фундаментально противоположно нормам международного права в области прав человека, которые, как описано выше, защищают право на свободу объединений, и в том числе право НКО и физических лиц находить, обеспечивать и использовать ресурсы.


[1] См., например: Наблюдательная площадка для защиты защитников прав человека, «Нарушения права НКО на получение финансирования: от притеснений до уголовных преследований», годовой отчет 2013 г.

[2] Закон также был оспорен в российском Конституционном Суде, но в конце концов Суд признал закон действительным.

.