«Изменчивый и эволюционирующий»: Подход Европейского суда по правам человека к средствам возмещения ущерба

Опубликовано: 15 Mar 2019

Авторы: д-р Элис Дональд и Энн-Кетрин Спек

В какой степени при установлении нарушения Европейской конвенции по правам человека (ЕКПЧ) Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) рекомендует государствам или требует от них принятия конкретных мер (нематериального характера), и должен ли он так поступать вообще? В настоящее время в Совете Европы (СЕ) об этом ведется дискуссия, и не все судьи ЕСПЧ имеют на этот счет одинаковое мнение. Важность результатов данного обсуждения очевидна как для гражданского общества и юристов, участвующих в судебных разбирательствах, так и для общего функционирования системы Конвенции, поскольку выбор конкретного средства может изменить перспективы исполнения судебного решения.

Подход ЕСПЧ к определению средств возмещения ущерба далеко не является устоявшимся. Сотрудник Секретариата суда описывает практику определения средств как «процесс обучения для всех участников»: и государств, и Суда, и Комитета министров (КМ, межправительственное подразделение Совета Европы, которому поручено в соответствии со статьей 46(2) Конвенции контролировать исполнение решений). Это высказывание цитируется в статье, соавторами которой мы выступили в рамках Проекта посвящённому исполнению решений о правах человека, который (как и этот блог) основан на интервью с судьями ЕСПЧ, сотрудниками Совета Европы, представителями государственной власти и организациями гражданского общества, среди прочих, а также на статистическом анализе судебных решений, в которых были предписаны неденежные средства возмещения ущерба в период с 2004 по 2016 годы.

До середины 2000-х годов Суд очень редко давал какие-либо рекомендации о том, что государство-ответчик должно сделать для исправления каких бы то ни было выявленных нарушений, будь то принятие индивидуальных мер, направленных на предоставление компенсации потерпевшему, или общих мер с целью предотвратить повторение подобных нарушений в будущем. Стандартно ЕСПЧ просто устанавливал нарушение и в некоторых случаях присуждал компенсацию, а затем предоставлял государству разработку средства возмещения ущерба под надзором КМ.

Такой декларативный подход начал меняться в 2004 году, когда представленные в КМ государства сами предложили Суду помочь им подыскать «подходящие решения» для системных проблем. С тех пор работа ЕСПЧ приняла более директивный характер. Стала применяться процедура пилотных решений, при которой определялась структурная проблема, лежащая в основе повторяющихся дел, и назначались меры по ее решению с указанием срока. В других случаях, где не применялась процедура пилотных решений, Суд стал ссылаться на статью 46 ЕКПЧ (об обязательной силе и исполнении решений) при указании мер возмещения ущерба. В том или ином случае указания могли быть конкретными (например, «Молодежная инициатива по правам человека против Сербии» (Youth Initiative for Human Rights v Serbia); см. п. 32) или выражаться в качестве руководящих принципов или желаемых результатов (например, «Самарас и другие против Греции» (Samaras and others v Greece); см. п. 73), при этом государству-ответчику давалось усмотрение определить под наблюдением КМ средства, которые будут непосредственно использоваться.

Текущая практика Суда

Практика пилотных решений прописана в Регламенте суда, но при этом не существует установленных критериев, предписывающих, когда судьи могут ссылаться на статью 46. Судья Сицилианос отмечает, что Суд берет в расчет, как правило, три фактора при рекомендации мер возмещения ущерба: наличие лежащей в основе структурной или системной проблемы; тип и масштаб требуемой меры; и характер, серьезность и / или постоянство нарушения. Судьи чувствуют особую уверенность в необходимости назначения средств возмещения ущерба в делах, когда существует только один возможный ответ на нарушение (в соответствии с мнением изложенным здесь). Ярким примером является дело «Дель Рио Прада против Испании» (Del Río Prada v Spain), в котором ЕСПЧ обязал Испанию «как можно скорее» освободить женщину, осужденную за террористические преступления, на основании нарушений статьи 7 (Наказание исключительно на основании закона) и статьи 5(1) (Право на свободу).

Как часто Суд назначает средства возмещения ущерба? Вопреки некоторым представлениям директивные постановления по-прежнему составляют незначительную часть решений Суда, и в последние годы их вынесение осталось на том же уровне. В период с 2004 по 2016 год Суд вынес 29 пилотных постановлений и 170 постановлений по статье 46. Эти решения составили в среднем только 2% всех решений, устанавливающих нарушение Конвенции, подавляющее большинство из которых по-прежнему являются декларативными.

При этом наш статистический анализ также показывает, что Суд предписывает общие меры чаще, чем индивидуальные. Это отражает задачу ЕСПЧ помочь государствам в устранении структурных проблем, приводящих к повторяющимся жалобам и тем самым гарантировать эффективность системы Конвенции.

Нет подтверждений тому, что какие-либо отдельные государства целенаправленно выбирались Судом для назначения конкретных средств возмещения ущерба или, наоборот, некоторые непропорционально избежали использования по отношению к себе таких мер. Восемь из десяти государств, получивших наибольшее количество директивных решений в период между 2004 и 2016 годами, также входят в десятку государств с наибольшим количеством решений, устанавливающих нарушение в течение этого периода. Другими словами, количество директивных решений примерно соответствует общему количеству решений, устанавливающих нарушения в каждом государстве. В этом списке среди бывших советских государств – Россия (общее число пилотных постановлений или постановлений по статье 46 против которой составило 22) и Украина (11).

Прагматизм

Может показаться удивительным, что такое государство, как Россия, имеющая второй худший показатель в СЕ по количеству обнаруженных нарушений, в том числе в результате большого числа системных причин, не получает от Суда более частых предписаний в отношении использования конкретных средств возмещения ущерба. Одно из объяснений состоит в том, что при принятии решения о стратегии использования мер возмещения ущерба судьи стремятся в каждом конкретном деле предвидеть, будет ли указание определенной меры на практике стимулировать ее реализацию, при этом могут иметь место прагматические соображения относительно воздержания от подобных предписаний или их отсрочки.

Такие соображения включают в себя возможность того, что государства будут сопротивляться применению конкретных мер, воспринимаемых как нереалистичные или чрезмерно вмешивающиеся в процесс внутригосударственного принятия решений. Один судья пояснил, что обычно ЕСПЧ воздерживается от вынесения пилотного решения, если только государство само не даст понять о своей готовности сотрудничать. Иногда судьи принимают постановления по статье 46 в качестве предвестника пилотного постановления, выделяя возникающую системную проблему и уведомляя правительство о том, что в дальнейшем Суд может вынести более жесткое решение.

При проведении таких расчетов судьи учитывают политическую природу характера исполнения решений. Один судья рассказал нам, что в условиях системы исполнения, основанной на «политической воле и давлении», наднациональный суд имеет оправдание принимать во внимание необходимость того, чтобы назначенные меры были «убедительными и приемлемыми» для тех, кто должен их осуществлять. Использование различных стратегий назначения правовых мер действительно оправданно, если оно отвечает главной цели, а именно достижения наилучшего возможного результата для потерпевших (и потенциальных будущих потерпевших). По мере того, как судьи разрабатывают практику определения мер, эта первоочередная обязанность должна оставаться доминирующей, иначе прагматизм может привести к различным уровням компенсации для заявителей в разных государствах.

В последние годы при разработке надлежащих средств возмещения ущерба судьи и юристы все больше полагаются на возросший поток как информации (в частности, благодаря базе данных HUDOC-EXEC), так и персонала между ЕСПЧ и КМ. По этой причине Суд стал более внимательно относиться к вопросам, связанным с исполнением решений, и стал лучше оценивать состояние исполнения предыдущих решений, сходных по содержанию с текущими делами.

Причины осторожного отношения к вопросу

Как отмечалось выше, более активное участие Суда в вопросах исполнения не привело к значительному росту директивных решений. Отчасти это связано с тем, что когда речь идет об определении средств возмещения ущерба, Суд четко осознает свои ограничения. К ним относятся также и географическая отдаленность ЕСПЧ от событий на местах, и промежуток во времени между первоначальными фактами, изложенными в жалобе, и судебным решением по делу, часто принимаемом спустя годы. Судьи особенно осторожны при указании общих мер, которые требуют анализа ситуации, основанного на глубоком понимании политической и правовой среды в государстве-ответчике.

Суд также опасается того, чтобы не выглядеть посягающим на надзорную роль КМ или подрывающим ее. Судьи и официальные лица признают, что КМ предоставляет помощь, основанную на передовой практике в разных государствах, и, следовательно, способен лучше, чем ЕСПЧ, оценивать последствия мер возмещения ущерба на внутригосударственном уровне.

Представители государственной власти, с которыми мы беседовали, также подчеркивали ценность диалога во время процесса исполнения, как между заинтересованными сторонами внутри государства, так и между национальным и наднациональным уровнями. В сочетании с технической помощью Департамента исполнения судебных решений (ДИР) такой диалог может привести к решениям, которые изначально не были очевидны. Такова одна из причин, по которой представители государственной власти, с которыми мы говорили, не выразили желание о том, чтобы Суд стал значительно более директивным, чем он есть в настоящее время. Такое же предостережение отражено в отчете Наблюдательного комитета по правам человека КМ в 2015 году о долгосрочном будущем системы Конвенции, который отклонил предложения о более регулярном или официально оформленном порядке применения общих мер (см. пп. 145 и 163).

Влияние на исполнение решений

В то же время, у государств нет стремления противодействовать вмешательствам — в некоторых случаях – со стороны Суда в процессе предписания мер. Этот вопрос попросту не фигурировал в спорах о надлежащей роли Суда в отношении принципа субсидиарности, которые вспыхнули перед Копенгагенской конференцией в 2018 году.

Кроме того, чиновники КM, которые регулярно контактируют с государствами, заявили, они как раз бы приветствовали более частое вынесение директивных постановлений. Этот запрос услышали, по крайней мере, некоторые судьи, один из которых сказал нам, что ДИР, «конечно, поприветствовал бы выводы более директивного характера – это… помогает им в их работе, и мы хорошо знаем об этом».

Правильно разработанные предписания по мерам возмещения ущерба могут как служить руководством для государств, которые желают реализовать выводы Суда, так и сужать поле действия для нежелающих принимать меры и препятствующих исполнению решений, упрощая выявление случаев неисполнения. Это делает государства более восприимчивыми к давлению не только на наднациональном уровне, но и внутри страны, поскольку одно из последствий назначения мер заключается в том, чтобы укрепить позиции добросовестных лиц, действующих внутри государства, особенно гражданского общества, в их стремлении к исполнению решений. Само собой разумеется, что Суд осознает необходимость поиска «союзников» в государстве-ответчике. Как утверждает один судья: «Я думаю, что это законная стратегия Суда: придать некоторый импульс процессу исполнения решений и [помочь]… группам на национальном уровне обрести некоторую политическую силу».

Роль гражданского общества

Поиск ЕСПЧ союзников, выступающих за исполнение решений, дает возможность субъектам гражданского общества и национальным правозащитным учреждениям принимать более активное участие на этапе исполнения. Эта возможность не используется в полной мере; неправительственные организации и национальные правозащитные учреждения подают обращения в КМ только в пяти процентах ведущих дел (см. здесь, п. 17), и эта цифра фактически уменьшается.

Субъекты гражданского общества, которые действительно настроены на вопросы исполнения, признают ценность более широких директивных действий со стороны Суда для поощрения исполнения. Представитель Ассоциации молодых юристов Грузии озвучил мнение, что определение мер «облегчает нашу работу, потому что… правительство не может по своему усмотрению применять ту или иную меру».

В то же время активист, участвующий в деле «Идентоба и другие против Грузии» (Identoba and Others v Georgia), касающемся неспособности государства защитить демонстрантов от гомофобного насилия и эффективно расследовать его, утверждал, что Суду было бы нереально определить общие меры, необходимые, например, для изменения предвзятого отношения, и этот вопрос лучше оставить для надзорной работы КМ. Такое наблюдение обобщает прагматический подход опрошенных нами представителей гражданского общества, которые заинтересованы в прояснении вопроса неденежных средств возмещения ущерба, назначение которых требуется либо от ЕСПЧ, либо от КМ.  

Обобщение практики

Один судья предложил, что «уже имеющаяся в изобилии» практика Суда в отношении средств возмещения ущерба еще больше выиграет от обобщения. Это, в свою очередь, требует от судей достижения согласия в спорных вопросах, включая полномочия Суда давать в своих решениях обязательные распоряжения, что было ярко представлено в решении Большой палаты по делу «Морейра Феррейра (№ 2) против Португалии» (Moreira Ferreira (No. 2) v. Portugal) в 2017 году. В наших интервью выяснилось, что нехарактерно директивное решение по делу «Александр Волков против Украины» (Oleksandr Volkov v Ukraine), которое обязывало восстановление в должности несправедливо уволенного судьи Верховного суда, было единственным решением, которое некоторые судьи считали «зашедшим слишком далеко», хотя в конечном итоге оно привело к успеху.

Еще одной задачей на будущее является устранение непоследовательности в практике Суда по предписанию правовых мер, когда судьи не всегда устанавливают конкретные неденежные индивидуальные меры, даже если таковые представляются единственной возможной формой возмещения. В таких случаях государства могут намеренно неверно истолковать отсутствие предписаний по принятию мер, как предполагающее, что такие меры не требуются, о чем свидетельствует затянувшееся сопротивление властей исполнению решения суда по делу «Ильгар Мамедов против Азербайджана» (Ilgar Mammadov v Azerbaijan), в котором не было явного распоряжения об освобождении незаконно задержанного лидера оппозиции.

Реформа

Конкретное предложение по реформе, сформулированное некоторыми судьями, состоит в том, чтобы институционализировать процесс, посредством которого сторонам дела будет регулярно предлагаться представлять обращения по средствам возмещения ущерба. Это привело бы к появлению более содержательной основы для оценки ЕСПЧ возможных мер в делах по статье 46, в которых, в отличие от пилотных постановлений, вопрос о средствах возмещения ущерба почти никогда не фигурирует в поданных заявлениях в Суд.

В тех редких случаях, когда заявители все же призывают ЕСПЧ назначить средства возмещения ущерба, Суд показал свою готовность прислушаться к этому (см., например, подробное рассуждение о статье 46 в решении по делу «Аслаханова против России» (Aslakhanova v Russia), касающемуся системных проблем с уголовным расследованием исчезновений лиц на Северном Кавказе, которое, судя по всему, в значительной степени основано на содержании жалобы заявителей). Тем не менее, что касается подробных предписаний в соответствии со статьей 46, даваемых ЕСПЧ по просьбе заявителей, «Аслаханова» может оказаться самым удачным результатом в подобных северокавказских делах; в своих недавних постановлениях по делу «Кукурхоева и другие» (Kukurkhoyeva and Others) и «Яндаева и другие» (Yandayeva and Others) Суд предпочел предоставить российскому правительству право выбора средств для использования во внутригосударственном правовом поле для исполнения законных обязательств по статье 46.  В других случаях судьи также отклонили предложенные заявителями средства возмещения ущерба или (как это произошло в деле «Абу Зубайда против Литвы» (Abu Zubaydah v Lithuania), касающееся участия Литвы в программе секретного содержания под стражей ЦРУ; см. п. 683) поддержали только некоторые из них.

Тем не менее, судебный аппетит к подаче заявлений о средствах возмещения ущерба создает в настоящее время все стимулы для заявителей активно указывать с самого начала судебного процесса, какие меры они считают необходимыми, а субъекты гражданского общества должны учитывать этот аспект не только в своих обращениях в рамках Правила 9 в КM, но и при вмешательствах в качестве третьей стороны в разбирательствах в ЕСПЧ.

Перспективы на будущее

Будет ли Страсбург двигаться в направлении Межамериканского суда по правам человека, применяющего самый решительный подход из всех наднациональных органов по правам человека к назначению возмещения, или же победу одержат те силы, которые хотят, чтобы судьи проявляли большую, а не меньшую сдержанность?

Наше исследование показывает, что Суд, скорее всего, наметит средний курс, не отказываясь от развития этого аспекта в своей практике, но и не ускоряя темпов изменений. Поощрение со стороны ДИР и отсутствие какого-либо настойчивого противодействия со стороны государств позволяют предположить, что судьи имеют более широкую политическую свободу действий, чем они могли бы предположить, – пространство, которое они вполне могут использовать для продвижения исполнения решений в интересах реальных и потенциальных потерпевших.

.