Европейский Суд по правам человека: Луч надежды

Опубликовано: 2 Mar 2016

«Наша сила в единстве нашей цели»

Франклин Д. Рузвельт

Данная статья Кейт Левин была впервые опубликована в сборнике «Организационная слепота? Международные структуры и нарушения прав человека в бывшем Советском Союзе»издании Центра внешней политики (Foreign Policy Centre), выпущенном 9 февраля 2016 г. (ред. Адам Хаг).

Введение

Европейский Суд по правам человека (ЕСПЧ) с юрисдикцией, распространяющейся на 800 миллионов жителей государств-членов Совета Европы, называют “столпом” защиты прав человека в Европе. Европейская конвенция по правам человека («Европейская конвенция»), за исполнением которой следит ЕСПЧ, связывает эти государства общим набором стандартов, созданных для гарантирования основных прав. В совокупности ЕСПЧ и Европейская конвенция образуют «единство цели» для государств-членов Совета Европы. Теперь, на 57 году существования, ЕСПЧ столкнулся с жесткими испытаниями на прочность своей способности противостоять угрозам этой общей цели, которые исходят как от новейших, так и старейших членов Совета Европы. В данной статье рассматриваются аспекты отношений ЕСПЧ с Россией, Украиной и странами Закавказья: отсутствие политической воли для полноценного исполнения постановлений, сужение поля деятельности для правозащитников, а также усиление поддержки на государственном уровне так называемых «традиционных ценностей» являются тремя препятствиями, вызывающими наибольшую озабоченность ЕСПЧ в данном регионе. Учитывая естественные трудности с преодолением данных проблем, ЕСПЧ остается, тем не менее, лучом надежды для продолжения и развития «единства цели» (т.е. эффективной защиты прав человека) в государствах — бывших республиках Советского Союза, а так же для всего Совета Европы.

Расширение сферы влияния ЕСПЧ

Возникнув в 1949 г. как проект послевоенного сотрудничества между 10 западно-европейскими государствами, с тех пор Совет Европы вырос до размеров 47 стран-участниц. В соответствии со статьей 1(а) Устава Совета Европы,государства-участники стремятся к достижению большего единства во имя «защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием».  Европейская конвенция, вступившая в силу в 1953 г., должна была определить эти идеалы и предоставить конкретное выражение принципов, изложенных в имеющей статус рекомендации Всеобщей декларации прав человека 1948 г. Основанный в 1959 г. ЕСПЧ был наделен задачей следить за исполнением государствами-участниками положений Конвенции. Незадолго до распада Советского Союза в 1991 г. юрисдикция ЕСПЧ распространилась на 23 государства. В течение последующих девяти лет юрисдикция Суда еще более расширилась, и в нее попали 18 вновь образованных государств, большинство из которых являлись бывшими республиками Советского Союза или странами Восточной Европы (в том числе Россия, Украина и Грузия). В первое десятилетие 21 века еще шесть государств ратифицировали Конвенцию (включая Армению и Азербайджан). Расширение географического пространства юрисдикции ЕСПЧ помогло частным лицам, чьи права были нарушены, получить доступ к правосудию, но в то же время (что неудивительно) увеличило нагрузку на ресурсы ЕСПЧ, которому приходится теперь рассматривать гораздо большее количество дел, не теряя при этом эффективности.

Предоставление возможности доступа к правосудию

Получение возможности обратиться в ЕСПЧ как международный орган стало особенно важным для жертв нарушений прав человека, возникающих в результате вооруженных конфликтов в бывших союзных республиках. За последние два десятилетия в этом регионе произошло, к большому сожалению, несколько жестоких конфликтов. Среди них: в России (первая и вторая чеченские войны, а также продолжающиеся спецоперации на Северном Кавказе); спор между Арменией и Азербайджаном по поводу территории в Нагорном Карабахе; в Грузии (война 2008 г. с Россией за территорию Южной Осетии и Абхазии); и совсем недавно конфликт на Украине в связи с присоединением Крыма и началом военных действий в Восточной Украине.[1]

В России действия служб безопасности в ходе второй чеченской войны (началась в 1999 г.) и последующие спецоперации в других районах Северного Кавказа вызвали подачу сотен жалоб в ЕСПЧ от лица жертв конфликта и их родственников. В феврале 2005 г. ЕСПЧ вынес первые постановления (впервые со стороны международной судебной инстанции) по делам, касающимся второй чеченской войны. ЕСПЧ установил ответственность России за вне-судебные расправы, пытки, насильственные похищения и отсутствие эффективного расследования этих преступлений; Суд также подтвердил существование системного характера нарушений прав человека российскими спецслужбами в Чечне. На сегодняшний день имеется более 250 решений ЕСПЧ, в которых Россия была признана ответственной за серьезные и системные нарушения прав человека, допущенные в ходе второй чеченской войны и спецопераций на Северном Кавказе. Даже при отсутствии изменений в российском законодательстве и политике в результате принятия этих решений (см. обсуждение этой темы ниже), само количество чеченских дел представляет собой меру правосудия, взыскания ответственности и возмещения ущерба (в том числе через выплату компенсаций за моральный ущерб) для тех людей, чьи обращения в национальные органы правосудия были по большей части встречены недоверием и отказом. Как подчеркивается одним из заявителей в жалобе в ЕСПЧ по поводу ответственности России за массовые потери среди мирного населения во время осады школы в Беслане в 2004 г.:

«нам сказали, что мы найдем правосудие в Страсбурге. Это наша единственная надежда. Нас утешает мысль, что есть место, где все делается по закону, и где при вынесении постановления по делу наши показания будут учитываться».

Совсем недавно ЕСПЧ принял решения по двум делам («Чирагов и другие против Армении» (Chiragov and Others v. Armenia) и «Саргсян против Азербайджана» (Sargsyan v. Azerbaijan)), связанным с правами семей из Азербайджана и Армении, вынужденных бежать из своих домов в результате 27-летнего конфликта в спорном Нагорно-Карабахском районе. ЕСПЧ подчеркнул, что крайне медленное прохождение переговоров о мире (под эгидой Минской группы ОБСЕ) не отменяет обязательств обоих государств по принятию мер для обеспечения соблюдения прав на собственность лиц, непосредственно пострадавших от конфликта. ЕСПЧ рекомендовал обоим государствам разработать механизм подачи имущественных исков, благодаря которому заявители (и сотни тысяч других граждан в аналогичной ситуации) смогут попытаться восстановить свои права на собственность и получить компенсацию за потерю возможности ими пользоваться («Чирагов» (Chiragov), п. 199, и «Саргсян» (Sargsyan) п. 238). Несмотря на то, что решения еще предстоит исполнить, не следует недооценивать их потенциал для создания столь необходимого политического (и правового) стимула для скорейшего разрешения конфликта и доступа к возмещению ущерба для потерпевших.

Задачи, стоящие перед ЕСПЧ

Неисполнение решений ЕСПЧ

С самого начала своей истории ЕСПЧ постоянно приходилось сталкиваться со множеством проблем. Политическое нежелание обеспечить эффективное исполнение решений Суда (в особенности тех, которые касаются системно укоренившихся нарушений) вполне возможно является самым серьезным препятствием и взывает большую озабоченность ЕСПЧ,  Комитета министров (политического органа Совета Европы, следящего за исполнением решений ЕСПЧ) и тех частных лиц, для которых страсбургский суд остается единственным способом восстановления прав, поскольку национальная правовая система пронизана структурными нарушениями. В двух своих недавних докладах по поводу исполнения решений ЕСПЧ Комитет министров и  Парламентская ассамблея Совета Европы отметили Россию и Украину как два из девяти государств с наибольшим числом «знаковых решений», которые до сих пор не были исполнены. Среди структурных проблем, выявленных в данных неисполненных решениях, такие как: отсутствие ответственности за действия спецслужб на Северном Кавказе; запрет на собрания ЛГБТ в России; пытки и жестокое обращение во время содержания под стражей и нежелание проводить расследование подобных преступлений в России и Украине.

Еще больше пугает подписание Путиным 14 декабря 2015 г. нового закона, который позволяет Конституционному Суду России признавать решения международных инстанций  “невозможными для исполнения”. Хотя это и не первая попытка сдержать действенность ЕСПЧ в России, новый закон является беспрецедентным в истории Конвенции с той точки зрения, что он не просто ставит под вопрос взаимоотношения между ЕСПЧ и национальными судами, как уже случалось в российском законодательстве и как до сих пор происходит в других странах-членах Совета Европы, включая Великобританию, а пытается полностью свести на нет необходимость исполнения решений ЕСПЧ. По словам одного из инициаторов законопроекта в российской Думе, главной целью нового закона является  “защита российского правового суверенитета” — то, что очень сильно напоминает усилия премьер-министра Кэмерона и других в Великобритании пересмотреть отношения со Страсбургом в таком ключе, чтобы «защитить» верховенство голоса Парламента и Верховного Суда. Одной из причин политической оппозиции Страсбургу в Великобритании является  широко известная неприязнь премьер-министра к выводам ЕСПЧ о том, что полный запрет на право голоса заключенных  противоречит Европейской Конвенции, что нашло отражение в целенаправленном неисполнении Великобританией решений ЕСПЧ по этому вопросу — таких как  «Херст против Соединенного Королевства (No. 2)» (Hirst v UK (No.2)) и «Гринз и М.Т. против Соединенного Королевства» (Greens and M.T. v UK). Имеются взывающие тревогу  подтверждения,  свидетельствующие о том, что принятие нового закона в России было не просто навеяно сопротивлением Великобритании исполнять решения ЕСПЧ, но и обусловлено постановлением Страсбурга против России в отношении голосования заключенных.

На Украине политические реформы на волне событий Евромайдана 2014 г. привели к некоторым положительным изменениям в плане исполнения решений ЕСПЧ. Одним из примеров стало восстановление в 2015 г. в должности бывшего судьи Верховного Суда Александра Волкова. Политически мотивированное отстранение А. Волкова от должности в 2010 г. привело ЕСПЧ к выводам о том, что были нарушены его права на справедливое судебное разбирательство и на частную жизнь, поэтому Суд постановил восстановить его в должности и провести реформу системы судебной дисциплины на Украине. Далее, при сотрудничестве с Советом Европы новое правительство начало реализацию проекта широкомасштабной реформы судебных органов в свете решения ЕСПЧ по делу «Волков против Украины» (Volkov v. Ukraine) и еще одного аналогичного дела («Салов против Украины» (Salov v. Ukraine).

Несмотря на эти положительные изменения, остающийся неразрешенным конфликт в Восточной Украине ставит очередную задачу перед ЕСПЧ. Как уже отмечалось выше, к настоящему моменту в ЕСПЧ подано более 1400 частных жалоб в связи с военными действиями в Восточной Украине и событиями в Крыму. То, что подобные ситуации за менее чем два года вызвали такой наплыв заявлений не удивительно, учитывая глубоко политизированную сущность конфликта, продолжающиеся «анти-террористические операции» в Донбассе и отказ России признавать свое участие в данных событиях. Эти жалобы пополняют существующий список стоящих на очереди дел, быстрое и эффективное рассмотрение которых всегда было (и остается) приоритетным направлением межгосударственных усилий по реформе аппарата Суда. Изменения, тем не менее, заметны: например, Протокол No. 14 к Конвенции (вступил в силу в 2010 г. и ввел новые судебные составы для решения простейших дел и новые критерии приемлемости), установление “политики приоритетности” в 2009 г. (в соответствии с которой заявления рассматриваются на основании важности или неотложности ситуации, а не по дате поступления в ЕСПЧ) и подписание деклараций в Интерлакене (2010), Измире (2011) и Брайтоне (2012) (одним из результатов чего стало принятие несколько спорного Протокола No. 15).[2] На данный момент достигнут значительный прогресс: например, наконец были разобраны все скопившиеся явно неприемлемые жалобы, в результате чего общее число заявлений, ожидающих рассмотрения судейским составом, сократилось почти вдвое — с почти 152 000 в 2012 г. до 64 850. Среди других изменений наблюдается увеличение числа «приоритетных» жалоб (и многие заявления из Восточной Украины могут попасть в эту категорию, если они касаются, например, риска для жизни и здоровья заявителей), а также растет очередь не-приоритетных не-повторных заявлений. Хотя выделение дополнительных ресурсов может помочь увеличить скорость рассмотрения дел в ЕСПЧ, эффективное исполнение решений на национальном уровне очевидно является в такой же степени первостепенным для общего снижения количества подаваемых в Суд жалоб.

Сужение поля деятельности для правозащитников

Помимо политического сдерживания исполнения решений ЕСПЧ, сужение пространства для деятельности правозащитников также вызывает тревогу Суда. После возвращения Путина в 2012 г. на президентский пост в Кремле государство возобновило попытки очернить активистов-правозащитников (навесив на них ярлык приспешников «западных» сил) и ограничить пространство, в котором может вести деятельность гражданское общество. Эти усилия сконцентрированы на серии законов, разработанных с целью ослабить сотрудничество между российскими НКО и Западом, и подавить законное право на свободу собраний, объединений и выражения мнения в России. Два таких закона — «Закон об иностранных агентах» 2014 г. и закон о «нежелательных организациях» — были подвержены жесткой критике за выход за рамки международных стандартов в отношении свободы собраний, объединений и выражения мнения, а также производного от них права на доступ к иностранному финансированию. В ответ на выход «Закона об иностранных агентах» 14 российских НКО подали в 2013 г. совместную жалобу в ЕСПЧ, утверждая о нарушении их права на свободу объединений и выражения мнения в результате принятия закона. Пока Суд еще не направил сообщение о жалобе правительству. Хотя эта задержка и вызывает сожаление, есть надежда, что в конце концов заявление приведет к объективным и бесспорным выводам о том, что закон противоречит Европейской конвенции, о чем международным сообществом уже были сделаны заявления рекомендательного характера.

Также в ЕСПЧ были поданы многочисленные жалобы в связи с предполагаемыми нарушениями права на свободу выражения мнений и на мирный протест; много заявлений касаются митингов против предполагаемых нарушений в ходе проведения выборов в законодательные органы 2011 г. и президентских выборов в 2012 г. в России, принятия и исполнения федерального закона против ЛГБТ, а также войны в Восточной Украине.  В одном из последних решений по одному из таких дел — «Фрумкин против России» (Frumkin v. Russia) — ЕСПЧ установил нарушение права заявителя на свободу собраний и объединений в связи с его незаконным задержанием, содержанием под стражей и последующий приговор после его участия в одном из митингов на Болотной площади в мае 2012 г. ЕСПЧ подчеркнул значение охлаждающего эффекта на желание участвовать в мирных демонстрациях и быть вовлеченным в деятельность оппозиционной политики в России, произведенного тем, как власти обошлись с заявителем, послав ясный и своевременный сигнал в защиту находящегося под большим давлением права на мирную демонстрацию (141).

В Азербайджане с середины 2014 г. прошла под руководством властей волна политически мотивированных арестов и преследований, перед которой были ужесточены законы в отношении НКО. За менее чем два года властям удалось почти что полностью парализовать независимое гражданское общество. Считается, что преследование особенно известных правозащитников, включая Интигама Алиева, Расула Джафарова и Лейлу и Арифа Юнус, было мотивировано их участием в деятельности ЕСПЧ и других органов Совета Европы.  Например, Комиссар по правам человека Совета Европы публично заявил, что незаконное задержание, содержание под стражей и приговор этим активистам (среди других) явилось возмездием за их непрекращающуюся правозащитную работу, связанную с ЕСПЧ, Комитетом министров и Парламентской ассамблей. ЕСПЧ ускорил рассмотрение заявлений, касающихся их задержания, заключения под стражу и условий содержания, и направил сообщения об этих жалобах правительству в течение нескольких месяцев со дня их подачи. Теперь Суд должен вынести решения по этим делам. В нескольких заявлениях утверждается, что их задержание и помещение под стражу были политически мотивированны (в нарушение статьи 18 Конвенции). К сожалению, не все дела, касающиеся подавления критических высказываний, достигают стадии коммуникации правительству в такие короткие сроки (например, несколько жалоб в связи с задержанием и преследованием молодых активистов из гражданского движения NIDA были переданы для комментариев правительства только недавно, спустя два года после подачи жалоб). При этом недавнее решение Генерального секретаря Совета Европы начать проверку (в рамках 53 статьи Конвенции) соблюдения Азербайджаном своих прав и обязанностей послужит тому, чтобы не выпускать из международного внимания репрессии правительства в отношении гражданского общества. Хотя по статье 52 проводилось как минимум восемь проверок, данная проверка станет первой за период работы нынешнего Генерального секретаря (вступил в должность в 2009 г.) и включит в себя отправку делегации из Страсбурга в Азербайджан, что произойдет впервые. К каким бы результатам не привела проверка, есть надежда, что ее выводы послужат дополнительным стимулом к призывам освободить незаконно помещенных под стражу критиков властей, например, Ильгара Мамедова, чье задержание ЕСПЧ признал незаконным, но он до сих пор остается в тюрьме несмотря на непрекращающиеся призывы к его освобождению.

Наступление на права ЛГБТ

Параллельно с преследованием правозащитников в России и Закавказье особенно заметны притеснения в отношении защитников прав и членов сообщества ЛГБТ. Низкий уровень уважения прав ЛГБТ отражает возрождение массовой поддержки так называемых ‘традиционных ценностей’ (под которыми подразумеваются, среди прочего, стереотипные представления о «семье» и «морали», зачастую берущие начало в установках и предпочтениях православной церкви и нашедшие поддержку в высказываниях политических лидеров). В июне 2013 г. Россия приняла федеральный закон, который, по сути, юридически разрешает дискриминацию по признаку сексуальной ориентации. Армения собирается сделать тоже самое. Объединяет все правительства в данном регионе отсутствие политической воли серьезно отнестись к насилию, проявляемому по отношению к ЛГБТ как со стороны представителей государства, так и частных лиц. Те, кто стали мишенью государственных или частных структур, все чаще прибегают к помощи ЕСПЧ. В ответ ЕСПЧ энергично отстаивает право на свободу собраний для членов сообщества ЛГБТ; например, в знаковом постановлении по делу «Алексеев против России» (Alekseyev v. Russia) ЕСПЧ установил несоблюдение права заявителя на мирное собрание, выразившееся в повторяющихся запретах властей на проведение гей-парадов, которые он организовал, а также нарушение права на эффективное средство защиты и запрет дискриминации. В 2010 г., кода было принято постановление по этому делу, для ЕСПЧ это стало самым значительным высказыванием о необходимости защиты права на свободу собраний для ЛГБТ сообщества. В последующем решении — «Идентоба против Грузии» (Identoba v. Georgia) (пп. 68-81) — ЕСПЧ выразил дальнейшую поддержку прав ЛГБТ, установив, что вызванные нетерпимостью нападения на участников мирных протестов нарушили запрет на жестокое обращение и были равнозначны дискриминации на почве сексуальной ориентации. Среди связанных с правами ЛГБТ дел, ожидающих рассмотрения в суде, есть еще две жалобы из Грузии: одна касается вызванного дискриминацией жестокого обращения с ЛГБТ-активистами в ходе полицейского налета на их офис — «Агдгомелашвили и Джапаридзе против Грузии» (Aghdgomelashvili and Japaridze v. Georgia); а другая относится к отсутствию расследования насилия, проявленного противниками мирной демонстрации в поддержку Международного дня борьбы с гомофобией — «Ассоциация поддержки женских инициатив против Грузии» (Women’s Initiative Supporting Group v Georgia).

К сожалению, решения ЕСПЧ не привели к заметным изменениям к лучшему в отношении уважения прав ЛГБТ в России. Подавляющее большинство мирных демонстраций по-прежнему запрещается, а в январе 2016 г. Дума рассмотрела еще один законопроект против гомосексуалистов, предполагающий лишение свободы за публичное выражение «нетрадиционных сексуальных отношений». При этом, в то время как среди масс поддержка прав ЛГБТ в Грузии остается низкой, в стране наблюдаются изменения к лучшему в судебной и законодательной сферах, проводимые в рамках политических переговоров с ЕС. Например, недавнее принятие закона, запрещающего дискриминацию на любой почве (включая сексуальную ориентацию и гендерную идентичность) было частично обусловлено запросами ЕС, сделанными в контексте переговоров об ослаблении визового режима.

Заключение

Попытки России и некоторых соседних стран подавить правозащитников и выдвинуть на передний план тему «традиционных ценностей» в ущерб прав и обязанностей, закрепленных в Европейской конвенции, были встречены резким сопротивлением со стороны ЕСПЧ. В сходной манере несогласие со стороны России и других бывших республик Советского Союза (и за его пределами) выполнять особенно важные решения ЕСПЧ частично активизировало усилия укрепить систему ЕСПЧ (о чем свидетельствовала в последний раз Брюссельская декларация, принятая государствами-членами Совета Европы в марте 2015 г.). Главным вопросом декларации стало улучшение исполняемости решений ЕСПЧ, и в ней предлагается ряд мер того, как государства могут лучше вовлечь судебные и законодательные органы в это процесс. В конечном итоге практическая реализация предложений декларации, так же как и исполнение решений, остается вопросом политической воли. Это предполагает то, что принцип взаимности (например, от одного государства к другому и между государствами и международными организациями) является необходимым компонентом процесса использования ЕСПЧ и других международных механизмов для достижения положительных изменений на национальном уровне.

В Грузии, например, мы видим, что увязывание необходимости следования принципам Конвенции с взаимовыгодными политическими целями может привести к положительным результатам для прав человека. Учитывая текущее положение дипломатических отношений между Россией и Западом, скорее всего, не скоро наступит время, когда появятся значимые возможности для использования решений ЕСПЧ в качестве рычага в контексте политического диалога с Москвой. Что бы ни ожидало Россию и регион бывшего Советского Союза в будущем, остается крайне важным обеспечить, чтобы те, чьи права защищаются Конвенцией, имели возможность доступа в ЕСПЧ. Для них и всех нас в Совете Европы ЕСПЧ остается лучом надежды на эффективную защиту наших гражданских прав, какой бы политический режим не стоял на этот момент.


[1] Имеется как минимум 2 тысячи заявлений, ожидающих рассмотрения в ЕСПЧ, которые касаются серьезных нарушений прав человека и которые были поданы в результате российско-грузинской войны 2008 г., в добавление к межгосударственному делу, начатому по жалобе Грузии против России на нарушения прав Конвенции в связи с войной. Кроме этого, более 1 400 частных заявлений было подано в ЕСПЧ (большинство против России и Украины) в отношении захвата Крыма и войны в восточной Украине.

[2] Хотя Протокол 15 еще не вступил в силу, уже слышна ожесточенная критика тех реформ, которые он должен за собой повлечь (например, сокращение сроков подачи заявления с шести до четырех месяцев). Группа ведущих НКО, представляющих интересы заявителей в ЕСПЧ, высказала свою озабоченности в совместном заявлении при открытии Протокола для подписания.


Сборник публикаций Организационная слепота? Международные структуры и нарушения прав человека в бывшем Советском Союзе рассматривает, исполняют ли в настоящий момент свои обязательства по правам человека некоторые крупные международные структуры, охватывающие бывший Советский Союз. Публикация демонстрирует, как независимость и цельность защищающих права человека в регионе организаций подвергаются угрозе как со стороны, так и изнутри, иногда не выдерживая давления.

.