Будущее урегулирований и обязательств в международном разрешении вопросов прав человека?

Опубликовано: 13 May 2019

Авторы: Нино Джомарджидзе и Филип Лич

Эта статья была впервые опубликована в Strasbourg Observers 15 апреля 2019 года. Нино Джомарджидзе является координатором стратегического судопроизводства в GYLA. Филип Лич является директором центра EHRAC (работающего на базе Мидлсекского университета), а также участвует в совместном исследовании Проекта имплементации прав человека ESRC (ESRC Human Rights Law Implementation Project).

Важным элементом страсбургской системы стало разрешение споров через урегулирование и получение обязательств со стороны государств. Частота использования дружественных урегулирований, или мировых соглашений, (об условиях которых стороны конфиденциально договариваются между собой) в Европейском суде по правам человека (Суде) с недавних пор возросла. То же верно и в отношении односторонних деклараций, которые Суд использует для решения дел на условиях, предложенных правительством, и которые могут считаться приемлемыми Судом даже без согласия заявителя. В 2018 году более 3000 дел были разрешены либо с помощью урегулирования, либо односторонней декларацией, что на 34% больше, чем в предыдущем году. Из этого числа количество приоритетных дел, разрешенных таким образом, увеличилось более чем в два раза за тот же период. Более того, в 2019 году ЕСПЧ проводит испытание нового этапа судебного разбирательства в порядке особого производства, который заключается в том, что когда правительство получает уведомление о деле, сторонам предоставляется 12-недельный период дружественного урегулирования, а лишь затем 12-недельный период судебного разбирательства. Кроме этого, Секретариат Суда обычно сам готовит предложение о дружественном урегулировании, излагая предложенные условия.

Эти альтернативные способы разрешения споров относительно мало исследуются и требуют более тщательного изучения. Общей чертой дружественных урегулирований и односторонних деклараций является то, что государства обязываются предпринять корректирующие меры, которые становятся обязательными для исполнения согласно международному праву. Их значительный потенциал проявляется в том, что такие обязательства могут заходить дальше, чем сам ЕСПЧ мог бы зайти в своих постановлениях. Но чья обязанность оценивать, выполнено ли обязательство, и что происходит, если правительство его не соблюдает? Комитет министров выполняет роль наблюдателя в отношении дружественных урегулирований, но практически не отвечает за односторонние декларации, – только когда они включены в постановление Суда, а не являются отдельным решением.

Злоупотребление властью в полицейской и тюремной системах Грузии

Этот тип постоянного систематического нарушения прав человека в Грузии демонстрирует потенциал механизма односторонних деклараций, но также и его недостатки, в случае если действия, которые за ними следуют, безрезультативны. Ряд дел, представляемых Ассоциацией молодых юристов Грузии (GYLA) и EHRAC, посвящен жалобам о злоупотреблении своими правами полицией или тюремными администрациями в Грузии и об отсутствии эффективных расследований. Одна группа дел касается разгона мирной демонстрации, которая выражала протест против ареста оппозиционных лидеров, в июне 2009 года перед главным зданием полиции Тбилиси. Заявители, среди которых были активисты, журналисты и наблюдатель из Управления государственных защитников, жаловались на жестокие нападения со стороны полицейских. Еще в одном деле рассматривается смерть Кахабера Тедлиашвили в одной из тюрем Рустави в апреле 2011 года. Его нашли повешенным в одиночной камере.

Накануне своей смерти он жаловался на то, что тюремные смотрители систематически обращались с ним с жестокостью и угрожали убить его. Суд исключил эти жалобы из списка подлежащих рассмотрению дел в 2015 году (больше здесь и здесь) с помощью либо односторонней декларации, либо дружественного урегулирования, причем в каждом деле грузинское правительство признало, что нарушения Европейской конвенции по правам человека (ЕКПЧ) присутствовали, и обязалось провести эффективные расследования указанных происшествий.

Эти решения были чрезвычайно важными. Суд еще никогда не приказывал государству провести эффективное расследования в качестве средства судебной защиты (хотя в некоторых случаях он почти доходил до этого – например, в делах МакКохи и другие против Соединенного Королевства (McCaughey and others v United Kingdom), Абуева и другие против России (Abuyeva and others v Russia), Бензер и другие против Турции (Benzer and others v Turkey) и Тагаева и другие против России (Tagayeva and others v Russia)). Тем не менее, эти решения об исключении дел из списка Суда возложили на власти Грузии именно такие строгие обязательства.

На протяжении следующих месяцев, переходящих в годы, GYLA и EHRAC внимательно наблюдали за этими делами, общаясь с грузинскими прокурорами, пытаясь определить, что именно правительство делало для проведения расследований. Хотя оно и предприняло некоторые меры, на наш взгляд очевидно, что эффективными эти расследования назвать было нельзя. В начале 2018 года расследования все еще не были завершены, почти семь лет после смерти Кахабера Тедлиашвили и девять лет после демонстраций в Тбилиси. В этот момент мы поняли, что обращение к ЕСПЧ с просьбой снова открыть эти дела на основании того, что власти Грузии явно не выполнили свои обязательства (согласно Статьи 37(2) ЕКПЧ), будет полностью оправданным шагом. Хотя правительство Грузии с 2012 года часто прибегало к разрешению споров с помощью дружественных урегулирований или односторонних деклараций, этот случай, насколько нам известно, был первым, когда заявители обратились к Суду с просьбой снова открыть их дела на основании того, что обязательства не были выполнены.

Мы обратили внимание Суда на то, что в деле Тедлиашвили до сих пор не были произведены простейшие розыскные действия, в том числе не были допрошены идентифицированные тюремные смотрители, вовлеченные в предполагаемые нападения на господина Тедлиашвили незадолго до его смерти, как и другие заключенные, тюремный психиатр, его адвокат и представители Управления государственных защитников, каждый из которых общались с господином Тедлиашвили незадолго до его смерти. Более того, мы утверждали, что необходимо заново допросить директора тюрьмы и тюремных врачей либо по причине явных несовпадений в их показаниях, либо просто из-за того, что в предыдущих допросах были упущены очевидно важные детали. Кроме того, не были рассмотрены потенциально ключевые версии расследования: следователи не проанализировали достаточным образом вопрос того, следовало ли переводить господина Тедлиашвили в одиночную камеру из-за его психического состояния либо администрация тюрьмы была обязана обследовать его состояние здоровья, прежде чем переводить его (когда сотрудники тюрьмы знали о его проблемах с психическим здоровьем) или после перевода, поскольку господин Тедлиашвили нанес себе физический вред во время пребывания в одиночной камере. Власти также не пришли к заключению, оправдан ли был перевод господина Тедлиашвили в одиночную камеру, учитывая свидетельства того, что сотрудники тюрьмы оказывали на него давление. В заключение мы утверждали, что власти не приложили достаточных усилий для получения необходимых результатов судебной экспертизы.

В делах о мирном собрании власти также не допросили двоих высокопоставленных полицейских, опознанных Управлением государственных защитников и многими свидетелями в 2009 году, утверждающими, что именно они дали приказ жестоко разогнать участников протеста. Расследование проводилось так, что было очевидно: никто не пытается разобраться в ответственности высокопоставленных должностных лиц, которые планировали разгон демонстрации и жестокое обращение с ее участниками, а скорее хочет перевести стрелки на полицейских ниже по статусу, которые выполняли приказы. С 2015 по 2017 год также происходили необъяснимые задержки в допросе свидетелей и назначении экспертов, а вопрос, почему определенным полицейским, вовлеченным в эти события, выплатили немалые премии наличными, так и не был полноценно изучен.

Таким образом, мы объяснили Суду, что расследования по этим делам проводились неэффективно и слишком медленно. Также мы подчеркнули, что это не отдельные случаи. Неэффективность расследований нарушений, совершаемых сотрудниками правоохранительных органов, уже много лет является систематической проблемой в Грузии. Комитет министров продолжает наблюдать за исполнением постановления Суда против Грузии в ряде дел, связанных с этой проблемой, (группа дел Цинцабадзе – пять постановлений и 11 дружественных урегулирований с обязательствами). В декабре 2016 года Комитет министров заявил, что он:

«обеспокоен тем, что в подавляющем большинстве дел расследования не продвигаются уже несколько лет и не приносят ощутимых результатов…»

Комитет министров также отметил, что он:

«сожалеет, что в двух делах расследования были закрыты без каких-либо результатов по истечению времени. Это показывает необходимость ускорить процесс расследований, которые до сих пор продолжаются, чтобы избежать их закрытия по причине истечения срока давности».

Этот вопрос в последние годы также поднимали омбудсмен Грузии, Комиссар по правам человека Совета Европы, Комитет по предотвращению пыток и Специальный докладчик ООН по вопросам пыток, среди прочих.

Ответы Суда на наше заявление восстановить эти дела в его списке удивили нас. Прежде всего Суд выступил с критикой в нашу сторону, так как мы подали заявление коллективно по группе дел. Однако мы так поступили, чтобы показать распространенность этой проблемы. Затем в ноябре 2018 года нам сообщили, что заявление было отклонено:

«эти просьбы не относятся к каким-либо исключительным обстоятельствам в рамках толкования Правила 43 § 5 Регламента Суда, которые могли бы послужить основанием восстановления этих жалоб в списке подлежащих рассмотрению дел».

Других причин нам не дали. Второй абзац письма Суда гласил:

«Более того, сообщаю вам, что Суд и его Секретариат чрезвычайно заняты. Исходя из этого, Секретариат больше не имеет возможности отвечать на ваши письма и телефонные звонки по вышеуказанным жалобам».

Письмо Суда формально лишает заявителей по этим делам права повторной подачи жалобы в будущем для восстановления их дел, даже несмотря на то, что Статья 37(2) ЕКПЧ предоставляет открытые полномочия восстановления жалобы в списке, если Суд «сочтет, что это оправдано обстоятельствами». Если через год, два года или пять лет власти все еще будут затягивать с расследованием этих дел, разве не должны заявители иметь право вновь обратиться с жалобой в Суд?

Контроль исполнения обязательств государств

Эти важные дела из Грузии показывают возрастающее несоответствие между тем, что Суд все чаще использует дружественные урегулирования и односторонние декларации для разрешения споров в своем списке, и тем, насколько ограничены возможности осуществления контроля за соблюдением государствами своих обязательств. По данным Суда, дела, разрешенные с помощью односторонних деклараций, очень редко восстанавливаются: в решении 2016 года по делу Еронович против Латвии (Jeronovičs v. Latvia) Большая Палата отметила, что существовало лишь одно тако дело. Лизе Глас предоставила более точное число, зафиксировав девять восстановленных дел в период с 2012 по 2017 годы, но все равно заключила, что структуры Страсбурга практически никогда не производят контроль за исполнением односторонних деклараций.

Мы признаем потенциал, который эти формы разрешения споров имеют для страсбургской системы, как и для других сфер, способствуя быстрому завершению судебного процесса и систематическим изменениям на государственном уровне. Тем не менее эти дела демонстрируют, что исполнение односторонних деклараций должно осуществляться с чрезвычайной осторожностью, если речь идет о праве на жизнь или запрещении жестокого обращения, которые ранее были названы систематическими проблемами (не в последнюю очередь и Комитетом министров), и учитывая, что на национальном уровне не существует механизма для контроля за исполнением односторонних деклараций. Таким образом это должно быть одним из важнейших факторов для Суда, когда он принимает решение об исключении жалобы из списка подлежащих рассмотрению дел, проверяя его с точки зрения уважения прав человека.

Более того, если возлагать большие надежды на обязательства государств, появляется необходимость проверять их намного тщательней, для чего существует два основных пути (со стороны Суда). Первый появляется на начальном этапе выдвижения обязательств государством. Если сейчас нормой являются обязательства, сформулированные в общих выражениях, почему бы не начать требовать более конкретных обязательств? Например, в случае с проблемными расследованиями по грузинским делам, вместо обязательства просто «провести эффективное расследование», почему бы также не указать более конкретно, что оно должно включать в себя и кто должен его проводить? В другом недавнем деле, рассматривающем обвинения полиции в жестоком обращении (Зурашвили против Грузии, Zurashvili v. Georgia), мы внесли предложение, что условия обязательства государства должны включать в себя конкретные меры, относящиеся к проведению эффективного расследования. Однако ни правительство, ни Суд не прислушались к нашему предложению. Тем не менее, включение детальных условий в такие обязательства могут сыграть ключевую роль для обеспечения принципа уважения прав человека и удовлетворительной компенсации для заявителя.

Второй путь появляется, когда у заявителя есть претензии по исполнению обязательств государством, и он просит восстановить дела, как мы обсуждаем выше. Полезно было бы получить дальнейшие рекомендации (на основе прецедентов из судебной практики, связанной с восстановлением дел), чтобы понять, как Суд будет рассматривать такое заявление. Естественное стремление Суда уменьшить количество рассматриваемых дел ни в коем случае не может служить оправданием поверхностному изучению дела. Оценка Суда должна быть скрупулезной, и он должен четко дать понять правительствам, что они не смогут просто так отмахнуться от систематических проблем. Кроме того, такие меры, на наш взгляд, помогут еще больше повысить авторитет и легитимность Суда.

.